城市反贫困的财政政策研究

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1、城市反贫困的财政政策研究　　在过去32年间，我国城市化率从17%上升到47%以上，提高了30个百分点，但仍低于世界平均水平（50%），而且城市的发展还伴随着各种“并发症”，城市贫困化便是其中之一。农村地区的生产力低下，其贫困在很大程度上表现为绝对贫困，同时随着国家对三农的扶持力度不断加大，农村的贫困问题也在逐步得到解决。城市贫困主要体现为相对贫困，正是因为在城市中的贫富反差更为强烈，所以城市贫困对社会稳定的威胁远甚于农村贫困。城市贫困的特殊性还体现在它贫困程度的彻底性。一是城市贫民不同于农民有土地维持生计；二是由于城市用地紧张，城市贫民一般住房面积小、条件差，影响了生活质量。因此，城市贫民

2、的贫困是一种赤贫，城市反贫困的任务是相当艰巨而且紧迫的。　　习惯上将城市贫困分为以下四个类型：一是传统上由政府长期予以救济的“三无”人员（无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人）；二是贫困的失业者；三是在职职工领取低工资、下岗人员领取基本生活费、离退休人员领取离退休金或养老保险金后其家庭人均收入仍低于当地贫困线标准的居民；四是由于其他原因致使家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民。而这几类人刚好也是政府扶贫解困工作的受益对象。但是笔者认为，在城市化背景下，这种分类方法还不够全面，城市贫困按照来源可以分为以下几类：一、城市原住贫困人口，这一群体也就包括了前面所述的四类人群；二、进城务工人员。由于

3、特殊的二元户籍制度，我国的城市化带有“半城市化”的特征。在目前不完全统计的3.1亿城镇就业人员中，进城的原农村劳动者至少占一半。他们支撑了中国这三十多年来工业化和城市化的加速，为经济增长做出了巨大贡献。很多进城务工人员都是离土离乡，早已脱离了传统的耕种生活，仅仅是因为城市的进入壁垒而无法享受到和城市居民同等的社会公共服务，这一部分人员多居住在城市内部的“城中村”，生活条件极其简陋，是城市贫困人口的多发地带；三、城市失地农民。随着城市规模的不断扩大，各地政府的圈地活动也是有增无减，城市化不仅产生了农民工这一新的群体，也“孕育了”另外一个群体――失地农民。这一群体在城市化进程中实现了户籍上的身

4、份转变，同时也享受到了均等的社会服务，但是这类人群大多缺乏一技之长，在失去赖以生存的土地之后，很容易成为新的城市贫困人口。第一和第三类人群的贫困特点有其相似性，但是第三类人群更主要的是潜在贫困的发源地，这也对政府在城市化进程中全面统筹城乡发展提出了要求，相比于其他两个群体，进城务工人员又由于户籍制度的原因，往往又不能享受到与城市居民同等的社会福利与保障，他们的风险防御能力就更为薄弱。反贫困不能像打地鼠一样仅注重眼前看到的现象，而应该同时关注各种隐性的、潜在的贫困。　　财政作为宏观调控的重要工具，其第二大职能便是调节社会的收入分配差距，同时财政部门作为一个综合部门，也起到为其他部门工作的顺利

5、实施提供资金保障的作用，要实现消除现存贫困，遏制隐性贫困这一目标，笔者认为，应充分发挥财政政策的作用，加大财政的投入力度，将各个职能部门的反贫困措施有效地结合在一起，提高反城市贫困的工作的系统性，增强其整体效应。　　一、加大财政支持力度，促进社会保障体制城乡一元化　　我们不能阻止老天下雨，但是我们可以制造雨伞。社会保障制度便是保障贫困者基本生活的最后防线。现在原有的城市贫困居民已经享受到了较为健全的保障（包括城市最低生活保障制度、医疗保障制度），在这方面，更为紧迫的是使“应保未保”之人纳入到整个保障体系中来，享受到平等的基本公共服务。为预防失地农民、农民工沦为城市贫困者，政府应该支持对各类

6、社会保险体制的城乡一元化改革。通过改革不断缩小社会保险待遇上的城乡差距，为失地农民和农民工创造更加平等的就业和生存环境。农村与城镇社会保障水平之间的差距，需要政府加大对社会保险改革的财政支持力度，解决各类改革中出现的资金短缺问题。　　二、转变财政资金投入方式，带动企业，提高贫困居民的就业能力　　在我国城市反贫困事业中政府有着试图一手“包办”的倾向，而且包办的手段单一，主要是对贫困居民的直接转移支付，虽然保障了贫困居民的基本生活，但对带动其主动改善处境的意义不大。在整个经济社会中，除了政府和家庭部门以外，还有一个重要产品提供者――企业，当然，更为重要的是，企业也是要素的需求者。政府可以通过增

7、加税收支出（给与办再就业培训的企业税收上的优惠）和财政补贴支出（财政与企业共同出资兴办就业培训机构）来调动企业的积极性，使企业参与到解决贫困人口的就业问题中来，为失业人口创造更多的就业岗位。同时，与企业合作，有利于培训与就业需求相结合。根据需求的多层次性有针对性地制定培养方案，提高培训的实效性，确保接受过培训的贫困者能够与社会需求相一致，顺利就业。　　三、关注“贫二代”，重视对贫困者子女的教育，杜绝贫困的代际转移　　“寒