深化农村土地制度改革完善承包地三权分置制度

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1、深化农村土地制度改革完善承包地“三权”分置制度唐忠王晓睿中国人民大学农业与农村发展学院中国人民大学摘要：党的十九大强调，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。解决好“三农”问题，要实施乡村振兴战略。习近平总书记在报告中指出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这是党中央对“三农”工作做出的新的战略部署，是新时期做好“三农”工作的重要指

2、南。为深刻学习领会、准确理解把握实施乡村振兴战略的思想内涵和冃标要求，本刊设立“乡村振兴”专栏，特邀专家学者多角度解读乡村振兴战略。作者简介：唐忠:木刊编委会副主任、中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授作者简介：王晓睿：中国人民大学博士研究生习近平总书记在十九大报告中指出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地'三权'分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。近年来，要求尽快开展第二次土改的呼声很高，对保持农村基本经营制度稳定不变存在焦虑，中

3、国农村土地制度已成为农业发展的障碍。十九大报告的这一明确宣示，再一次给广大农民吃了定心丸，对巩固和完善我国农村基本经营制度，起到极其重要的作用。一、对“三权分置”制度创新的理解农村土地“三权分置”制度创新之处主要在于对土地所有者权利细分与分享这一实践探索。从政策层而的认可与规范，可从两方而分析。(-)农村土地“承包经营权”内涵的变化实行家庭承包责任制时，“承包经营权”是农民家庭通过“承包方式”从本集体经济组织处取得土地“经营权”。虽然只有木集体成员有资格承包，但并无“集体是有具体成员的集体”的理论认识

4、和政策表述，此吋集体和本集体成员相互对立，强调农民个体通过承包方式取得土地具体经营权，即土地使用权，并未表明集体经济组织成员所有者之一的身份。目前，《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国物权法》等有关法律对集体经济组织的集体所有的表述是“本集体成员”集体所有，集体是有具体成员的集体，在此背景下，“承包经营权”强调的是集体成员之一的成员权利，即所有者之一的权利，这个成员权在承包地上体现为承包经营权，与初始含义发牛明显变化。（-）农地“三权分置”制度创新的核心，是对实践中已发生的土地所有者权利的细分

5、与分享，在政策层面的认可与规范创新的核心是对所有者权利的细分与分享的认可与规范，不是规范所有者权利主体与其他权利主体（如租地使用者）间关系。承包权是具体某一集体成员对该集体土地享有所有者之一的成员权利，没有某一集体所有者之一的资格，则不享有该集体土地承包权，承包权与所有者资格紧密联系，但在政策层面并无明确规范表述。土地“三权分置”制度，通过明确设置“集体所有权、成员承包权”方式，对农村土地所有者权利，事实上已发生的细分与分享，给予认可与规范，使农村土地集体所有制“集体”具体化，是具有成员概念的“成员整

6、体”，不是抽象的与其成员对立的集体。在此制度下，“成员整体”的集体，拥有土地所有权，但按一定期限和一定份额（一般为平均）分配给其成员形成承包权，当土地以承包方式分配（不是岀租）给其成员后，集体保留承包到期后的处置权，成员享有承包期内的其他权利，如使用、收益等权利;成员整体的集体权利（集体所有权），与成员个体的成员权利（承包权），共同构成完整意义上的土地所有者权利。因此，土地“三权分置”制度创新很好地处理了集体所有制下成员整体的“集体”与组成集体的成员“个体”（目前以农户家庭为单位）间的土地财产权利关系

7、。二.对完善农村土地制度的建议（-）应进一步明确土地集体所有制内涵农村土地制度在所有制方面需进一步明确，而不是使用制方面。应明确农村土地集体所有，是该集体某一吋点或某一吋间段内具体成员集体所有，与他人无关。集体所有的范围在具体成员范围内，某一集体与其他集体间与土地关系，与国家间土地关系，是不同所有权主体间关系，边界必须清晰。（-）在坚持土地集体所有制前提下，允许探索不同的具体实现形式实际调研中发现，各地集体所有制实现形式不尽相同。四川省某县，约100个行政村中，29个村坚持土地五年一•调整，集体经济组

8、织成员认定五年一•变化，而该县其他三分Z二行政村承包期内不调整土地，成员不变化。同一集体经济组织内，对应不同集体资产时，成员也不同，分配承包地时与其他集体资产量化改革，具体对应人员并不完全一致，不同村做法也不同。需要思考的是:在农村土地集体所有制实现形式上，是追求全国完全一致化，还是允许在一定前提下有所差别，给地方适当选择权;是否认可各地农民在集体范围内形成的制度。总体而言，应允许不同地方探索适合地方实际的实现方式。如承包期内，集体成员为动态还是固定，若