完善农村集体土地三权分置制度

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1、完善农村集体土地“三权”分置制度刘振伟全国人大农业与农村委员会作者简介：刘振伟，全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员10月31日上午，十二届全国人大常委会第三十次会议举行第二次全体会议。全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟作关于农村土地承包法修正案草案的说明。摄影/李杰党的十九大报告提岀，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。“三权”分置改革是家庭联产承包责任制后农村改革的重大制度创新，需要在农村土地承包法中尽快予以确认。在2013年召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出

2、，“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。”“三权”分置从理论和实践丰富了农村双层经营体制的内涵。家庭联产承包责任制主要解决的是调动亿万农民的生产积极性问题，“三权”分置主要解决的是农业规模化、集约化经营及发展现代农业问题。目前农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩，占总承包面积的35.l%o一、集体土地所

3、有权农村集体土地所有权是经历了土地改革、初级社、高级社、人民公社等发展阶段形成的。我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”物权法规定，农村集体土地“属于本集体成员集体所有”。农村集体经济组织或者村委会代表集体经济组织行使所有权，享有对土地占有、使用、收益和处分的权利。我国农村集体土地所有权有以下特征:一是集体土地所有权是自然资源产权与国家、集体长期投入产权的结合体，属集体成员共同所有，不能在成员间分割，成员个人不能行使集体土地所有权;二是集体土地所有权除国家依法征收征用外，不能非法买卖;三是

4、集体土地使用权可以依法在集体外转让，单位、个人依法可以占有、使用、经营、收益；四是集体土地依法由村集体经济组织或村委会民主管理（90%以上由村民小组一级的集体经济组织或村民小组行使所有权）。集体所有制同全民所有制一样，是社会主义经济制度的基础。集体土地是集体所有制的重要基础，也是集体经济组织的重要基础。有观点认为，农村集体土地产权性质不清，土地股份合作治理结构不伦不类，这不符合我国实际。我国农村集体土地所有权及农村集体经济组织治理结构，具有中国特色，符合我国实际。界定农村集体土地所有权权能，没有必要按照西方的产权理论标准削足适履。在学术

5、界，对集体所有存在“总有论”“合有论”“按份共有论”“法人所有论”等不同理解。“总有”是指，一个团体享有所有权（如曰耳曼法中的村落共同体），团体对物享有管理权、处分权，成员对物享有使用权、收益权。如耕地分给家庭使用，森林、牧场、水流等公共用地集休所有，共同使用。有团体成员身份才能继承;无身份不能继承。“合有”（共同共有）是指，多个主体基于共同关系不分份额地享有权利，共同关系存续期间不能请求分割，如夫妻共同共有、家庭财产共同共有、继承财产共同共有、合伙共有。“按份共有”是指，多个主体区分份额地享有权利，可以自由处分其份额，并可自由请求分割

6、。这种制度设计贴近个人所有权。“合有”与“按份共有”的区别在于是否区分份额、是否基于共同关系建立、是否能够自由地请求分割共有财产。我国法律对集体所有的界定，先后有“劳动群众集体所有”（宪法）、“农民集体所有”和“集体经济组织所有”（民法通则）、“成员集体所有”（物权法）几种提法。完善农村土地承包法律制度，需要与宪法及相关法律衔接好。农村改革初期，土地承包经营权是按照债权思路设计的，村集体与农户签订承包合同，通过契约明确集体与农户的权利义务。为了防止长期形成的“计划体制”“公社体制”的惯性影响，当时的政策趋向是防止处于强势地位的集体所有权

7、侵犯处于弱势地位的土地承包经营权。2007年制定的物权法，将土地承包经营权界定为用益物权，集体所有权侵犯承包经营权的问题从法律上得以解决。从实践中出现的新问题看，完善农村土地承包法律制度需把握两个要点:一是立足于坚持集体土地所有权制度，防止集体土地所有权虚置（虚化）；二是清晰界定集体土地所有权与土地承包经营权的权利内容，做到权利平衡，不相互挤压。农村土地承包法将集体土地所有权的权利内容界定为发包权、监督权、管理权及法律、法规规定的其他权利。完善农村土地承包法律制度，需要对集体经济组织在土地发包、流转、用途管制、调整土地收益公平分配等方面

8、的权利再细化。例如，对于长期摇荒、闲置、损毁土地及改变用途等情形，集体经济组织（或村民委员会）有权依法管理;土地被征收、征用后土地收益在农村集体及成员间公平、合理分配;对因特殊情形长期积累形成的人地矛盾突出