环境公益诉讼立法的新起点_民诉法_省略_修改之评析与_环保法_修改之建议_别涛

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1、法学评论(双月刊)2013年第1期(总第177期)立法研究环境公益诉讼立法的新起点———《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议*别涛内容提要:环境公益诉讼对于公众参与环境监督，维护公共环境利益具有积极作用，值得大力推进。本文分析了环境公益诉讼的现实必要性，回顾了地方开展环境公益诉讼的实践和效果，并依据2012年8月修改后的民事诉讼法的相关规定，同时结合全国人大常委会公开征求社会意见的环境保护法修改草案，集中讨论了环境民事公益诉讼的法律渊源、适用范围，着重探讨了民间环保组织参与环

2、境公益诉讼的可行性。主题词:环境保护公共利益民间组织公益诉讼环境问题涉及重大公共利益，具有社会稳定风险，直接影响社会和谐。环境立法应当充分认识我国社会转型期和环境敏感期共存、环境风险高发期与环境意识升级期叠加的严峻形势，妥善应对环境问题日益突出、公众维权意识日益增强的新挑战，并有所创新，积极探寻保障公共环境权益的新机制。环境公益诉讼，是公众通过合法程序，化解重大环境纷争的有效途径，应予大力推进。目前，推进环境公益诉讼已经成为社会共识，特别是新通过的“《民诉法》修改决定”增加了“公益诉讼”的规定，更成为环境公益诉讼制度建设的新起点。正在研究之中的《环保法》修正案，应当在《民诉

3、法》新规定的基础上，进一步明确环保部门和环保社会组织提起环境公益诉讼的主体资格。一、保护环境:为什么需要公益诉讼?何谓“公益诉讼”?顾名思义，是指为了维护公共利益而提起的诉讼。它是公共利益损害的一种民事救济机制，主要适用于出现了民事侵权行为，致使社会公共利益遭受民事性质的损害，但没有合适的原告提起诉讼的特殊情形。针对民事侵权损害，一般是由直接受害人提起诉讼。在某些特殊情形下，民事侵权行为即使损害了社会公共利益，或者侵害了不特定多数人的共同利益，但没有合乎资格的原告提起诉讼，公共利益也因此难以得到保障。在我国，出现这种情形的根源，在于公有制造成的民事主体缺失，即所谓人人都是主

4、人，但每个人又都不能行使所有权。根据我国宪法规定，我国实行自然资源的公有制。对于水体、海洋、空气、土壤等公共环境要素，普通个人不能行使完整的所有权;行政部门并非环境资源的当然所有者，其行政管理权也是有限度的。①例如，某个企业的排污行为造成环境污染，行政部门固然可以依法对其实施责令限期治理等行政处理，或者依法做出罚款、停产等行政处罚;直接的污染受害人可以就其个人遭受的损害提起赔偿损失等民事诉讼;司法机关还可能对构成犯罪的严重污染行为追究刑事责任。但是，对污染环境造成的社会公共利益损害，行为人还应当承担赔偿国家损失等民事责任。问题在于，公共利益或者国家利益受损，谁来担当原告角色

5、呢?*国家环保部政策法规司副司长。①《中华人民共和国宪法》(1982年12月4日通过，2004年修正)第九条:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”101法学评论2013年第1期对公共环境的民事损害，个人固然可以就其个人遭受的直接损害提起私益性质的民事诉讼，但却不能为了社会公益提起民事诉讼;如无法律特殊授权，行政部门一般无权直接裁决民事赔偿等责任，也不能作为直接受害人向法

6、院提起民事诉讼;司法机关基于“民不告、官不理”原则，对民事案件通常也不会主动干预。因此，我国现行民诉法欠缺的仅仅是自己不是直接受害者，但想以自己的名义，代表公共利益或者不特定多数受害者提起民事诉讼的主体资格。正是针对公共利益受损而原告主体缺位的情形，公益诉讼制度应运而生。为了保障社会公共利益，国家通过立法授予某些机关、社会组织以原告资格，并通过公益诉讼程序维护公共利益，就是一种法律主体的弥补。二、环境公益诉讼渐成共识近年来，在各方面的推动下，建立环境公益诉讼制度，逐步形成了社会共识，特别是全国“两会”代表、专家学者、环保组织持续不断地呼吁，环保部门大力推动，司法机关大胆实践

7、，环境公益诉讼取得积极效果。万鄂湘、梁从诫等全国政协委员，吕忠梅、黄细花等全国人大代表，先后提出多项相关建议和议案，新闻媒体对环境公益诉讼做了大量宣传报道。2005年12月3日，国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“健全社会监督机制，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”显而易见，最高行政机关明确鼓励“社会团体”提起环境公益诉讼。2010年6月29日，最高人民法院印发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》提出，“依法受理环境保护行政部门代