农民工养老保险关系转移接续存在的问题与对策分析

《农民工养老保险关系转移接续存在的问题与对策分析》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

5.4.2加强农民工职业技能培训..............................................................................335.4.3保障农民工子女平等受教育权利...................................................................34结语.................................................................................................................................36参考文献...........................................................................................................................37致谢...................................................................................................................................40个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果.......................................................41V 第1章绪论1.1选题背景及意义1.1.1选题背景改革开放以来，随着经济结构的调整，农村大量剩余劳动力进入城（镇）从事非农产业劳动，逐渐形成了一个特殊的职业群体即农民工。据统计局2011年我国农民工调①查监测报告数据显示，据抽样调查结果推算，2011年我国农民工总量达到2.5亿人。农民工作为一个群体最明显的特征是流动性强，而养老保险作为劳动者权益的重要内容之一，与我国户籍制度挂钩，从而导致了农民工的养老保险关系与就业关系存在背离。目前，农民工参加养老保险的人数相对较少，但退保率却很高。造成农民工退保率高的原因是多方面的，其中一个重要的因素是现行的养老保险制度与农民工的流动性之间的不适应，养老保险关系不能随之流动转移。而农民工目前已成为我国工业化和城市化建设中不可或缺的一支重要力量，并且队伍还在不断壮大，其对城市建设和农村发展的意义重大。如果不能及时、有效地解决农民工养老保险关系转移接续问题，不仅农民工的社会保障权益就无法得到有效保障，而且我国经济发展和社会稳定也将不可避免的会受到冲击。因此，研究和解决农民工养老保险关系转移接续的问题不仅具有现实的紧迫性，而且具有重要的理论和实践意义。1.1.2选题意义农民工作为社会主义现代化建设的主力军，在推动我国社会经济发展过程中发挥了重要作用。面对社会境况的日益复杂化，如何保障农民工无忧养老是值得我们关注的问题。农民工是伴随改革开放发展出现的新群体，长期以来受到政府部门和理论界学者的关注，但农民工的高流动性、收入的低水平，以及现行社会保障制度和地区经济发展水平差异性，决定了农民工很难享受到城镇职工基本养老保险待遇。推进农民工养老保险顺利转移和接续，是解决农民工养老保险接续问题的重要途径，对于保障农民工社会权益有着重大意义。首先，农民工养老保险关系转移接续对于保障农民工权益，实现无忧养老，具有深远的意义。农民工离开农村进入城市务工，由于自身知识水平、技能水平较低，一般进入私企工作或者从事脏、苦、累的工作，收入较低。在我国现行的社会保障体制下，由于农民工工作的流动性比较强，农民工养老保险关系很难转移接续，农民工的社会保障权益难以实现。现阶段政府研究、出台关于农民工养老转移接续政策，正是对这一问题①中国农民工总量超2.5亿2011年月均收入2049元,http://finance.people.com.cn/GB/17769739.html1 的及时回应。研究农民工养老保险关系转移接续，有助于为政府职能门提供决策建议和实践参考；有利于解决我国农民工在养老保险方面遇到的困难，从而保障其养老保险权利的实现。其次，农民工养老保险关系转移接续对促进我国的城镇化建设具有重要作用。近几年来，随着越来越多的农民工进城务工，农民工占城市人口的比重也越来越大，但是农民工在城市的待遇与城市居民的待遇还存在较大差异。随着我国二元体制改革的不断深化，城乡之间和谐进一步发展，农民工作为连接农村和城市的纽带，他们的养老保险关系能够顺利转移接续，将有利于推动农民工的市民化，对加快我国城镇化进程有巨大促进作用。同时，农民工市民化以及农民工知识技能水平的不断提高，有利于其生活工作的进一步稳定，对社会经济的发展起到促进作用。再次，农民工养老保险关系顺利转移接续对于完善社会保障体系有促进作用。农民工养老保险制度是我国社会保障体系中的有机组成部分，也是起步发展比较晚的一部分。不断地完善农民工养老保险关系转移接续制度，不仅为我国正确认识和评价农民工养老保险关系转移接续中的困境提供了一定的理论借鉴，而且能够在一定程度上弥补农民工养老保险关系转移接续系统性研究的不足，对补充和完善我国社会保障体系有重要作用。1.2国内外研究综述1.2.1国内研究综述近年来，市场经济的活跃，增强了农民工就业的流动性，农民工的社会保险关系转移接续问题也受到社会各界的广泛关注。理论界学者关注的焦点是农民工频繁流动就业期间，他们的养老保险关系应该如何保留和接续，怎么样才能实现顺利转移接续。围绕这些问题，结合我国实际，各领域的专家学者做了大量的研究和论述。通过阅读相关文献，笔者认为现有关于农民工养老保险关系转移接续的研究主要集中在以下几方面：1、关于农民工养老保险制度的研究①邓大松、孟颖颖在《论建立适合中国国情的农民工养老保险制度》中，首先介绍了农民工参加养老保险的几种主要模式，并进行了比较，然后指出当前我国各地农民工养老保险制度的参保率低、覆盖面小、退保率高的现状，深入分析造成这种现象的养老保险制度方面的原因，最后提出将农民工大致分为三类，分别制定相应的对策来解决其现存的养老保险问题，最终建立城乡统筹的社会养老保障制度。②杨翠迎、郭金丰在《农民工养老保险制度运作的困境及其理论诠释》中指出农民工的养老保险覆盖面小、参保率低的主要原因是，政府的积极供给行为和企业与农民工①邓大松,孟颖颖.论建立适合中国国情的农民工养老保险制度.湖北经济学院学报.2008(1):16-21.②杨翠迎,郭金丰.农民工养老保险制度运作的困境及其理论诠释.社会保障制度[J].2006(9):108-115.2 对养老保险持双冷态度的不统一；根本原因是现行养老保险制度下农民工群体的特殊性与养老保险的固有属性之间存在着一系列矛盾。①尚芳在《农民工养老保障再成“焦点”》一文中指出中澳农民工社会保障合作项目从农民工养老保险基金管理及农民工参保现状出发，分析了农民工参加养老保险后对我国养老基金管理和运行将会产生的影响。其中，欧盟社保项目专家格雷森提出了农民工养老保险是一个权力问题。王德文认为农民工养老保障制度可以借鉴国外经验，通过按人群划分来保障养老保险权益，从而使得农民工不受地域影响，并指出渐进式改革的可行性。2、关于农民工养老保险关系转移接续的问题及原因的研究②尹庆双、杨英强在《农民工养老保险关系转移接续机制问题探讨》中指出，农民工养老保险关系转移接续的主要问题有：现行社会养老保险制度不适应农民工流动性强的特点、全国各地政策不统一、政府间养老保险责任分担不明确以及现行社保经办机构管理体制的不适应等。③巨倩在《农民工基本养老保险关系转移接续：问题、原因与对策》一文中，指出农民工养老保险转接的主要问题有：信息公开不透明，不同的统筹区域之间农民工养老保险难以衔接，转入地转制成本增加等，主要原因是地区经济发展不平衡、信息网络不健全、养老保险统筹层次低以及地方政府博弈的结果。④成志刚认为，我国农民工的养老保险存在的主要问题是缴费率高、参保率低；户⑤籍制度和社会保障体系省级统筹在体制上阻碍农民工社保关系的转移接续。邓大松认为，影响社会养老保险关系接续的主要因素是养老保险制度的不合理设计、服务和管理水平低等问题，也对劳动者自由流动就业形成了阻碍。3、关于推进农民工养老保险顺利转移接续的对策研究⑥为解决农民工养老保险关系转移接续问题，尹庆双、杨英强在《农民工养老保险关系转移接续机制问题探讨》中，提出了建立和完善关于农民工的社会保险法律法规、建立养老保险关系转移接续服务系统、加强对转入统筹基金的管理等办法来解决农民工⑦养老保险关系转移接续的问题。邓大松在《社会保险关系顺利接续事关重大》中，提出解决社会保险关系接续应树立直接面对劳动者的思想，强化社保信息管理手段和技术，因人而异采取不同的接续措施，完善社会保险制度设计等。在《农民工养老保障再成“焦点”》一文中，耿树艳提出了农民工参加养老保险后城乡社保制度之间三种衔接方案将有益于农民工养老保险的转移接续。其中，分段计算①尚芳.农民工养老保障再成“焦点”[J].中国社会保障.2010(8):22-23.②尹庆双,杨英强.农民工养老保险关系转移接续机制问题探讨[J].农村经济2007(12):68-70.③巨倩.农民工基本养老保险关系转移接续：问题、原因与对策[J].安徽商贸职业技术学院学报.2011(2):43-45.④邓大松.社会保险关系顺利接续事关重大[J].中国劳动保障.2005(10)：49.⑤成志刚.近十年我国农民工社会保障问题研究综述[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版）.2007(3):108-113.⑥尹庆双,杨英强.农民工养老保险关系转移接续机制问题探讨[J].农村经济2007(12):68-70.⑦邓大松.社会保险关系顺利接续事关重大[J].中国劳动保障.2005(10):49.3 ①无论从保障权益、权利义务平衡还是安全性等方面来看都是最佳方案。华迎放建议：农民工专项养老保险政策和城镇职工基本养老保险应双向调整，从而加快实现养老保险②制度的“大一统”。巨倩在《农民工基本养老保险关系转移接续：问题、原因与对策》中提出完善法律机制，加大执法力度，借鉴欧盟经验采取累加计算的办法，提高统筹层次，加快养老保险信息化建设，形成全国统一的农民工养老保险管理系统。③唐钧认为我国养老保险接续完全可以借鉴欧盟的经验。为了保障参保者的养老保险权益，我们可以将参保者在不同地区工作时的参保缴费年限累加计算，退休后可以依据缴费记录在不同地区领取相应的养老金。只需在中央或省一级建立一个专门的社会保④险金支付核算中心，这样的信息网络系统有利于提高统筹层次走向全国统筹。杨宜勇也认为提高社保管理水平、加快信息化建设、借鉴欧盟经验“工作地缴费，分段记录；退休地发放，全国结算”、提高统筹层次和覆盖面等措施，来解决流动就业者社保异地转移接续的问题。1.2.2国外研究综述农民工是我国社会发展过程中出现的一个特殊职业群体，国外学者的研究基本上没有涉及到我国农民工养老保险问题，关于农民工养老保险关系转移接续的国外文献也比较少。通过查阅国外文献资料，笔者发现尽管表述不同，进城务工人员也是世界各国现代化进程中出现的一个普遍现象，西方发达国家在一定历史时期，也曾出现农村大量剩余劳动力向城市大规模进军的现象。德国、英国、日本等国家对于这一特殊群体的养老保险保障已经形成了比较成熟的经验，即养老保障覆盖面随经济发展水平提高而逐步扩大的，先在城镇进行小范围试点，然后逐步推广到全体公民；并指出覆盖面的扩大,既⑤促进了劳动力自由流动就业，又有效缓解了城市的失业和贫困等社会问题。国外文献中关于劳动者异地就业者的相关制度，对我国农民工养老保险关系转移接续也具有一定的借鉴意义。欧盟在关于解决成员国中跨国流动就业的劳动者的养老保险⑥问题时，提出了实行缴费年限累计计算，待遇享受分段计算的对策，并设计出专门的⑦表格——E表格，来解决转移接续过程中的相关技术问题。通过这样的制度设计，欧盟成员国的人员能够自由流动就业，并且与商品、资本自由流动一起，构成了欧洲统一大市场的制度基础。美国异地就业者的养老保险转移问题主要是通过社会保障卡来解决。社会保障卡是美国社会保险关系转移接续的重要工具。联邦政府设计社保卡的最初目的是用来跟踪记①尚芳.农民工养老保障再成“焦点”[J].中国社会保障.2010(8):22-23.②巨倩.农民工基本养老保险关系转移接续：问题、原因与对策[J].安徽商贸职业技术学院学报.2011(2):43-45.③唐钧.让农民工社保异地转移接续[J].瞭望.2007(9):64.④杨宜勇,谭永生.全国统一社会保险关系接续研究[J].宏观经济研究.2008(4):11-13.⑤国务院政策研究生课题组.农民工研究报告[M].中国言实出版社.2006:503.⑥J.Berghman:“SocialSecurityinaEuropeanPerspective:PresentandFutureChallenges”,in“SocialProtectionandtheEuropeanEconomicandMonetaryUnion”,Ed.byJozefPacolet,Ave-buryAshgatePublishingLtd.,1996,p.35.⑦EuropeanCommission,“TheEuropeanSocialFund:AnOverviewoftheProgrammingPerio1994-1999”,EuropeanCommunity1998.4 录劳动者的收入以确定相应的税收，一个劳动者一生只有一个固定号码的社保卡。然而随着人员的频繁流动就业，社保卡的功能也发生了一些变化，参保人员依据社保卡就可以办理养老保险关系转移接续，并且可以通过社保卡查询社保记录，达到法定的退休年①龄时,凭借社保卡到指定机构领取退休金。1.2.3简要总结综上所述，目前国内学者在农民工养老保险制度方面的研究，已经取得了颇为丰富的研究成果。关于农民工养老保险制度的研究，学者们认为其存在的问题主要有参保率低、覆盖面小、退保率高、流动就业时转移接续难等。关于农民工养老保险关系转移接续的研究，理论界学者一致认为导致农民工养老保险关系转移接续难的主要原因，是流动性与社会保障统筹层次低之间的矛盾、各地关于养老保险政策不统一。国外关于流动就业人员的社保关系转移和接续的经验，我们可以借鉴，用来解决我国农民工养老保险关系转移接续的问题。具体来说，应尽快实现养老保险的全国统筹；实行缴费年限累积计算，分段享受养老待遇；完善社会保障卡的相关功能；建立社保信息系统等。另外，我们应该看到关于农民工养老保险制度的研究，大多停留在对现象的描述和问题的浅层次、宏观的分析上，具体的解决办法和实施方案相对较少，有待进一步研究。笔者认为应立足养老保险制度发展大局，结合农民工自身的特点，从微观方面提出切实可行的对策建议，以保障农民工的养老保险权利，从而进一步加快我国城市化建设的步伐。1.3研究的思路与方法1.3.1研究思路本课题研究思路遵循了基础理论介绍—问题提出--问题分析—问题解决的思路。首先，介绍了本课题研究背景及意义及所采取的方法，并分析了当前国内外研究现状。其次，相关理论介绍。首先介绍了农民工养老保险关系转移接续的相关概念，以及农民工养老保险关系转移接续的必要性，最后论述了关于农民工养老保险关系转移接续的庇奥尔二元劳动力市场理论、罗尔斯公平正义理论以及政府间博弈理论等理论依据。再次，问题的提出和原因分析。阐述了农民工养老保险关系转移接续的发展历程、已经取得的成绩和存在的问题，并从户籍制度、养老保险制度改革、转移接续相关主体和配套保障体系等方面深入分析了阻碍其顺利转移接续的原因，为提出针对性的对策做好准备。最后，提出解决问题的对策。主要阐述了推进农民工养老保险关系转移接续的具体①杨冠琼主编.当代美国社会保障制度[M].法律出版社,2001.5 对策：统筹城乡发展，提高养老保险统筹层次，健全养老保险制度；明确相关主体责任，完善养老保险基金监管机制；加强信息化建设，完善社会保障管理体制；多管齐下，强化配套保障体系等。1.3.2研究方法本课题采用了规范研究与实证研究相结合的方法，主要的方法有：文献分析法：只有充分了解已有研究的成果和该领域的发展动态，才能发现不足和填补空白。因此文献查阅方法贯穿于整个研究过程，通过对当前关于农民工养老保险关系转移接续的大量文献进行查阅，对当前的研究成果及进展有了初步了解，确定了本课题的研究框架。论文撰写过程中的文献查阅也为本研究奠定了一定的理论基础。比较分析法：运用比较分析的方法，通过比较我国农民工参加基本养老保险模式的理论与实践，指出三种模式在缴纳保险费、缴费年限、给付标准等方面的异同，分析各自利弊，进行有效地借鉴，提出了具有价值的策略建议。定性分析法：在分析相关数据的基础上，对我国农民工养老保险关系转移接续的现状，以及转移接续过程中存在的主要问题，进行归纳、概括，并提出自己的观点和具体的完善建议。1.4可能的创新点本研究在学习已有研究成果的基础上，可能创新之处有：1、选题和资料新。本研究是在《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《中华人民共和国社会保险法》正式出台后撰写的，文中运用了最新的资料及数据。2、本研究结合我国养老保险制度的改革，在文章中首次提出应逐步完善社保卡金融功能，并用于解决农民工养老保险账户资金转移接续的问题，从而保障农民工养老保险权益的顺利实现。6 第2章农民工养老保险关系转移接续的理论阐述2.1农民工与农民工养老保险2.1.1农民工的概念界定研究农民工养老保险关系转移接续，首先需要明确农民工的概念。随着我国经济社会转型的深入发展和社会经济结构的不断调整，越来越多的农村剩余劳动力走出农村进入城市打工。务工农民队伍的逐渐壮大，引起了各领域专家、学者以及政府部门对这一特殊群体的关注。郑功成认为：农民工是一种长期在城市务工的农民，其身份兼具农村户口和产业工人的特点，这也是我国工业化快速发展①与传统户籍制度相冲突的结果。成志刚指出：农民工是我国经济体制转轨中，相关制度改革进度不均衡产生的一个群体，他们拥有土地，但是依靠外出打工为②生。专家、学者以及政府部门对农民工的概念有很多种界定，其中比较一致的观点是：农民工就是进入城镇务工的非城镇户口的劳动力。即他们长期居住在城镇，主要从事第二、第三产业的非农业生产活动，但是他们的农民身份并没有根本改变。农民工这一群体呈现的主要特征有：一是较强的流动性。农民工自身的特点以及行业的需要决定了农民工群体的流动性。他们受教育程度相对城镇职工比较低，本身掌握的职业技能相对较少。而城市技术密集型和知识密集型的行业对劳动者要求一般比较高，所以农民工通常只能进入门槛低的劳动密集型行业，比如餐饮业、建筑业等一些服务行业。近年来，随着城市流动人口不断增多，以及社会分工的进一步细化，农民工的流动性进一步强化；二是身份的双重性。一方面受户籍制度的影响，农民工本身属于农村户口，是农民阶层；另一方面，农民工已经离开农村和土地，长期在城镇从事非农生产，实际上已经是非农产业工人，但是还没有获得城镇户口和相应的权利；三是群体弱势性。由于农民工工作流动性强、工资收入低、受教育程度低，造成了其在社会地位上明显低于拥有城镇户口的城市人群。在这些制度和心理因素的交互影响下，农民工一般处于社会底层，属于城镇中的弱势群体。需要说明的是本文农民工概念的界定，指的是第一代农民工，即随着改革开放最早走出农村进入城镇务工的比较年老的农民。而占农民工大多数的新生代农民工与他们有着很大区别：新生代农民工受教育程度高，职业期望值高，物质和①郑功成.农民工的权益与社会保障[J].中国党政干部论坛,2002(8):22-24.②成志刚.近十年我国农民工社会保障问题研究综述[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版）,2007(3):108-113.7 精神享受要求高，但工作耐受力低。本文主要探讨的是第一代农民工基本养老保险关系转移接续存在的问题、原因及对策建议。2.1.2农民工养老保险制度的实践模式目前，农民工参加养老保险的实践模式主要有三种：一种是以北京为代表的独立的养老保险模式；一种是以上海、成都为代表的综合性养老保险模式；一种①是以广东、深圳为代表的纳入城镇型的农民工社会养老保险模式。1.独立的养老保险模式以北京市为代表的独立的养老保险模式，是针对农民工群体单独制定的养老保险制度。北京市颁布的关于农民工养老保险暂行办法规定：本市所有用人单位以及与之形成劳动关系的本市就业的农民工都应依法参加养老保险，缴纳养老保险费。其中，以上年度北京市职工月最低工资作为养老保险费的基数，由用人单②位和农民工共同缴纳养老保险费。当农民工达到国家法定的退休年龄时，方可领取基本养老金。基本养老金有个人账户存储额和其累计缴费年限的利息两部分组成。离开用人单位，终止劳动关系后，如果选择农民工回乡，那么他的养老保险关系可以保留，个人账户被封存，直到重新在本市就业后，继续缴纳养老保险费，作为新参保人员办理缴费，缴费年限累计计算；如果选择在本市其他单位就业，其养老保险关系可以转续，但是不转续养老保险账户的资金；如果去其他统筹区域就业的，其个人账户资金随同养老保险关系全部转移。这种模式对农民工养老保险制度的规定，采取了类似城镇职工养老保险制度的模式，充分显示了政府对农民工社会保险的高度重视，这样做也有利于两种制度的社会保险关系的转移和衔接。该模式仍存在不足之处是：缴费基数以参保地的上年度职工月最低工资数额为标准，形成了对有能力的农民工享受高水平养老待遇的限制；规定养老保险金实行一次性发放方式，不易发挥养老保险分散风险的作用；农民工独立的社会保险办法与城镇居民和职工现行的政策实行不同的管③理方式，也不利于相互之间养老保险的转移接续。2.综合性的社会保险模式以上海、成都为代表的综合性农民工社会保险模式。上海市人民政府2002年发布了关于外来从业人员的综合保险暂行办法，界定外来人员是指在上海市打工、经商的非上海市常住人口，但是不包括引进的人才、从事农业劳动和家政服务的人员。该暂行办法的特点是：综合社会保险核心内容包括工伤或意外伤害、住院医疗和老年补贴等三项保险待遇。对外来从业人员实行三种保险合一，三种①刘传江,程建林.我国农民工养老保障制度安排及其创新[J].经济理论与经济管理.2008(6):58-63.②北京出台农民工养老保险暂行办法，http://news.sina.com.cn/c/2001-11-07/394301.html..③杨翠迎,郭金丰.农民工养老保险制度运作的困境及其理论诠释[J].社会保障制度.2006（9）:108-1158 保险捆绑在一起进行统一保障，按照低缴费率缴纳保险费用，规定综合参保率为12.5%，其中7%用于养老补贴。当用人单位和农民工连续缴纳保险费满一年，可获得老年补助凭证一份。达到法定退休年龄时，外来参保人员可凭该证到户籍所在地的商业保险公司指定的机构领取老年补贴。该办法明确划分出流动就业群①体，并且首先提出其应享受与城镇基本社会保险不一样的社会保险理念。综合保险模式明确规定了政府、企业、个人的社会保险责任，既维护了农民工的社会保险权益，又有利于减轻政府负担。该模式通过商业保险方式运转，在一定程度上解决了农民工社会保险账户资金转移接续的问题，在以后制定农民工基本养老保险相关制度时，这些都值得借鉴。但是，该模式也存在不足之处：农民工综合社会保险采取商业化运作方式，与社会保险的非商业化理念相背离，该模式只能作为社会转型时期的过度政策。从社会保险的可持续发展来看，保险费给了商业保险，影响社会保险的整体运行，也不利于和城镇社会保险制度的衔接。②3.纳入城镇型的养老保险模式以广州、深圳为代表的纳入城镇型农民工养老保险模式直接将农民工纳入城镇职工的社会养老保险制度中。以广东省为例，1998年9月，广东省颁布了《广东省社会养老保险条例》。这个条例适用于企业、城镇个体经济组织、国家机关，以及与之签订劳动合同的所有就业人员。养老保险费由国家、企业或单位以及个人共同缴纳，具体缴费标准按办法规定执行。该办法将农民工纳入城镇职工社会保险制度，执行和城镇职工相同的政策，农民工流动就业或者失业时，其个人账③户中的资金会由社保经办机构一次性发给他们，并且终止社会养老保险关系。纳入城镇型农民工养老保险模式符合农民工向城镇转移的方向，农民工和城镇职工实行完全统一的政策，体现了养老保险制度的社会公平性。该模式的不足之处在于：农民工按照城镇职工的缴费标准缴费，缴费标准较高，农民工很可能接受不了；由于城乡社会保障统筹还未实现，退保后，农民工中断社会保险关系④的现象比较严重，存在参保农民工难以享受相应的养老保险待遇的情况；同时，参保人员退休后一次性领取养老补贴，不符合养老保险的代际交替模型与跨时期⑤最优选择的目标。综合来看，农民工养老保险制度的三种模式，在我国一些城市和地区已经开始实践，虽然都已取得了一些成绩，但仍存在一些不合理的制度安排，使得农民①《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node3124/node3125/node3129/userobject6ai1130.html②杨翠迎,郭金丰.农民工养老保险制度运作的困境及其理论诠释[J].社会保障制度.2006（9）:108-115.③《广东省社会养老保险条例》，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=33164④同上②.⑤刘传江,程建林.我国农民工养老保障制度安排及其创新[J].经济理论与经济管理.2008(6):58-63.9 工基本养老保险权益没有得到真正保障。在我国，农民工养老保险制度各地进展不同，缴费比率、缴费基数、待遇标准等都不相同，造成地区之间、企业之间以及农民工个体之间新的不公平，无法满足农民流动性强的要求，政策效果十分有限。笔者认为可以将农民工养老保险并入城镇养老保险体系：因为户籍制度最终会被瓦解，城乡二元体制会结束，并入城镇养老保险体系具有前瞻性，可以更好的推动未来社会保障制度的发展。不过，考虑到多数地方政府、企业和农民工的承受能力，这需要一个长期的过程。因此，在未来较长的一个时期内，可以对农民工养老保险实行低费率，低水平起步，低待遇水平的制度。同时，依据农民工养老倾向把他们分为不同的类别：回乡养老和加入城镇养老。针对回乡养老的要做好与新农保的衔接准备，针对加入城镇养老的农民工，制定适应其流动性特点的制度，从而有效保障农民工养老保险权利。2.1.3农民工养老保险关系转移接续的内涵近年来，在城镇职工社会养老保险制度需缴费满15年才能享受养老待遇的制度影响下，导致农民工即使参加养老保险，也可能无法满足享受社会养老保险待遇的条件，这也是政府职能部门研究并提出农民工养老保险转移和接续政策的主要原因。在这种形势下，社会各界越来越重视农民工养老保险关系转移接续的问题，2009年底国务院第93次常务会议讨论通过的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》），以及2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《社会保险法》，对养老保险关系转移接续做出了相关规定，是目前关于养老保险关系转移接续比较权威的新依据。农民工养老保险关系转移接续的内涵可以概括为，为了应对参保人员跨省、自治区、直辖市流动就业，切实保障农民工社会养老保险权益，相关部门做出的农民工参加社会养老保险，以及养老保险关系和资金可以异地转移接续的相关规定。具体而言，农民工养老保险关系转移接续，即养老保险关系的转、接、续的过程：是从一个地方社保机构转出、被另一个社保机构接收，并且连续累积计算缴费年限和账户资金的一个流程。农民工跨统筹区转移接续其养老保险关时，既包括参保农民工参保权益记录的转续，也包括参保农民工的个人账户和统筹账户资金的转续。10 2.2农民工养老保险关系转移接续的主要目的2.2.1维护农民工的合法权益改革开放以来，在工业化、城市化进程不断推进的过程中，作为特殊群体的农民工，他们不怕苦、不怕累、任劳任怨，创造了巨大的社会财富，推动了经济社会快速发展。然而他们的社会权利和经济权利却没有得相应的公平待遇。例如，农民工社会保障权益没有得到应有的保障：针对高危险的工作，缺乏相应的工伤保险来保障；医疗保险方面，对存在职业病危险的农民工几乎能省则省；由于工作流动性较强以及社会养老保险强制措施不完善而导致的养老保险参保率低的现象长期存在；把农民工纳入城镇职工基本养老保险体系的政策没有很好的落实，即使落实了的，也因其基本养老保险不能顺利转续而选择退保的。农民工社会保险的艰难处境，尤其是养老保险难以转移接续，使得社会保障制度的公平机制得不到充分体现。因此，在这种情况下，研究推进农民工养老保险关系转移接续的对策，既是必要的也是及时的，最终将有效地保障农民工养老保险权利的实现。2.2.2推进社会养老保险制度的改革我国进入老龄化社会的过程，与西方发达国家相比存在明显的不足之处，即“未富先老”。随着我国老龄化趋势的不断增强，社会养老保险问题也越来越突出，广大民众对社会保障制度改革发展的要求，尤其是与每个人息息相关的养老保险制度的改革要求也越来越高。近年来，党和政府高度重视对社会养老制度的改革，各领域的专家学者也出谋划策。《中国政府白皮书：中国的社会保障状况和政策》中指出，为了早日实现基本养老保险制度的可持续发展，我国政府应不断完善社会养老保险制度，建立多层次养老保险体系，扩大基本养老保险覆盖范①围。我国基本养老保险制度的适用对象最初只有国有企业和城镇集体企业及其职工，随着社会分工越来越细，劳动力流动日益频繁，基本养老保险的适用对象和范围扩大到外资企业、私营企业以及其他城镇企业及其职工，部分地区的养老保险适用对象还包括个体工商户。同时，部分灵活就业人员也被我国社会养老保险制度所覆盖。社会养老保险涉及每个人的切身利益，其改革具有广泛性、普遍性和长期性。农民工作为一个新的群体，其基本养老保险刚刚起步，还有很长的路要走。农民工养老保险制度属于我国社会养老保险体系的一部分，两者互相影响，互相牵制，改革社会养老保险制度有利于推进农民工社会养老保险转移接续的发展，同时农民工养老保险的顺利转移接续也是社会养老保险制度改革的一个①中国政府白皮书：中国的社会保障状况和政策,http://www.china.com.cn/ch-book/20040907/2.html.11 成果。2.2.3加快城镇化建设的步伐农民工的基本养老保险关系的转移接续问题之所以关系到社会稳定，关系到经济社会发展的全局，还在于他们是中国城市化进一步发展的主力军。从长期来看，中国的城市化水平还需要提高，农民工的数量必然会继续增长，并且将长期①存在。但是，在社会结构的纵向分层来看，农民工处于社会比较低的层级。随着越来越多的农民进入城镇务工，与农民工相关的问题越来越多。比如，有的农民工在城市由于遭遇不公平、不平等的待遇所导致的心理失衡从而诱发其行为过激、行为失范，使得农民工高犯罪率逐渐成为一个重要的社会问题，影响城市社会治安和稳定。社会保障作为农民工的一项重要的权利，能够起到缓解矛盾和保障权利的作用。我国城镇化的任务,是要把农村人口转变为城镇人口，而不仅仅是把剩余农业劳动力转化为非农业劳动者。加快城镇化步伐的关键不但是要为农村务工人员提供增收的机会和渠道,而且要为其解决社会养老的后顾之忧,使他们能够在城市渐渐地稳定下来。社会保障被称为社会的安全网和稳定器，保障公民的基本生存和生活权是它的基本目标。研究农民工社会保险制度，将其纳入我国社会保障体系，充分体现了对农民工社会保障权利的维护，农民工享受公平的社保待遇，有利于解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，践行社会保障的公平、正义、共享的核心价值理念，既保障了社会稳定的实现，也可以促进我国的经济社会建设的发展和加快城市化建设的进程。2.3农民工养老保险关系转移接续的理论依据2.3.1庇奥尔二元劳动力市场理论美国学者迈克尔.J.庇奥尔在1970年提出了“二元劳动力市场”理论，他认为整个社会的劳动力可以划分为：第一劳动力市场和第二劳动力市场。第一市场的特征是：这里的职业前景较好、工资较高、工作条件较好、在职深造和学习的机会比较多。二级市场就业的工作特点有：工作具有不稳定和暂时性、工资低、工作条件差、很少有深造和个人升迁机会，求职者多数是社会弱势群体，例如：②妇女、穷人、移民等。在我国，农民工被认为是改革开放的产物，是现代化建设的主力军。但是，实际生活中，农民工处于城市生活的底层，是城市中的弱势群体。农民工难以进①童星著.社会转型与社会保障[M].中国劳动和社会保障部,2007:254.②刘苓玲.中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究[M].北京:经济科学出版社.2008.12 入城镇社会保障体系的原因，不但有社会意识形态和社会管理制度方面的原因，也有劳动力市场方面的原因，劳动力市场分割在某种程度上被认为是其难以进入城镇社保体系的根本原因。二元劳动力市场分割理论认为，两个市场因工作差异而导致两个市场工资水平存在较大差异，也产生了社会保障待遇的差别。通过理论分析，可以看出农民工处在二级市场，其社会保障待遇水平，我们就可想而知了。劳动力市场分割直接阻碍了农民工进入城市社会保障体系，同时也使农民工在城市的社会交往活动受到限制，虽然身处城市，却无法真正同人城市人的圈子。2.3.2政府间博弈理论博弈论，亦名“对策论”、“竞赛论”，它是研究决策主体在平等的对局中各自根据对方的策略变换自己的对抗策略，以达到制胜的目的的冲突与合作的理论。它主要是通过数学模型，考虑个体的预测行为和实际行为，并研究它们的优化策略。经过不断完善和发展，今天博弈论已发展成一门较为完善的学科，它①的应用范围越来越广泛，已经成为一种普遍的分析工具。在社会保障领域，博弈论的应用也比较广泛，尤其是在农民工养老保险关系转移接续过程中。农民工参加养老保险一般是在经济比较发达的东部沿海地区，他们不愿意将自己的社会保险关系转移到经济相对落后的中西部地区，从而使得养老保险待遇水平降低，所以每年年末农民工返乡时就会出现退保潮。地区间的收入差距使得退保后，农民工的社会统筹账户的资金留在了经济发达地区，农民工回到不发达地区时，该地区又不得不在资金紧张的情况下承担农民工的社会养老责任。一些地方政府在执行中，在地方利益驱动、城市社保资金压力下，任凭农民工退保，漠视农民工社会保障权利，直接损害了农民工的切实利益。为了解决好农民工养老保险关系转移接续的问题，需要中央和地方政府协调解决养老保险制度中的职责和财政分账问题。地方政府作为利益主体，不仅需要和农民工进行博弈，也与中央政府进行博弈。所以要突破农民工养老保险关系转移接续的障碍，就要找到中央财政、地方财政、农民工、用人单位四方的利益平衡点，从而②使各方利益达到最大。2.3.3罗尔斯公平正义理论罗尔斯《正义论》主要论述了什么是正义。简而言之，他认为正义理论就是公平理论，并强调社会制度和法律制度都是由正义来决定的。在研究和探讨了美国当时存在的民权和贫困的问题后，罗尔斯发表了《正义即公平》一文，其主要意图是希望用公平理念来代替当时的功利主义的正义理念，并且他在文中提出了①路静.我国地方政府间博弈与基本养老保险关系转移研究[J].科技创业.2008(10):118-122.②于建嵘：农民工养老保险需要制度创新[N].人民日报,2009-05-26.[2012-03-26].13 自由权优先的观点、平等自由等观念，指出我们应考虑最少受惠者的利益，为当时美国解决社会热点问题指明了方向。罗尔斯在其《正义论》中强调，正义是社会制度的首要美德，是左右社会制度和法律制度的不可逆转的力量。为了平等地对待所有人，提供真正等同的机会，必须更多地注意那些出生于较不利的社会地①位的人们。例如农民工，其作为一个边缘群体，在城市中社会地位较低，在享受社会保险权益时受到不平等待遇。因此，在研究社会保险制度时应更加注重满足农民工群体的需要，充分体现社会公平正义。公平正义是人类坚持不懈地追求的目标，社会保障的核心理念公平、正义、共享，是我们实施社会保障政策的指导思想，也是我们改革社会保障制度最终要实现的目标。借鉴正义论中的应多考虑最少受惠者的利益的观点，研究和解决处于弱势地位的农民工的养老保险转移接续，是为解决农民工面临养老问题寻找出路，是公平和正义理念的直接体现，是赋予每一个农民工起点平等权利的重要手段之一，最终将有助于农民工平等地享受公平的社会保障待遇。①罗尔斯.正义论[M].上海:上海译文出版社.1991:101.14 第3章农民工养老保险关系转移接续现状及存在的主要问题3.1农民工养老保险关系转移接续的发展历程3.1.1农民工养老保险关系转移接续的背景社会保障作为现代公民的一项重要权利，是预防风险、保障生存和生活权利的重要工具。随着改革开放的不断推进，农民工已成为我国现代化建设中的一支重要队伍，据人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，目前全国农民工总量已达2.4亿人左右，但是其社会保障制度仍处于社会的边缘地带，没有发挥应有的保障功能。尤其是养老保险权益受损，由于农民工的流动性导致其参保率一直较低，加之我国养老保险统筹层次低，其养老保险关系无法实现顺利转移接续，所以年末返乡时的退保现象比较严重。随着基本养老保险制度改革的发展，养老保险统筹发展的理念不断深入，一些专家学者对我国农民工退保现象不断提出质疑，退保既不利于保障农民工的养老保险权益，也不利于践行社会保障的公平、正义、共享的核心价值理念。另一方面，随着农民工维权意识和参保意识的增强，其对自己养老保险权益的诉求越来越强烈，对养老保险关系转移接续提出了新的需求。正是在这样的背景下，农民工养老保险关系转移接续成为了农民工研究者关注的焦点之一。3.1.2农民工养老保险关系转移接续的初步探索农民工作为我国改革开放以后出现的一个新群体，其基本养老保险制度长期未得到重视，最早关于农民工养老保险的规定可以追溯到国务院1991年发布的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，其中明确规定：“企业招用农民①工，实行养老保险制度”，该规定首次明确了与工作单位签订劳动合同的农民工，可以参加养老保险，依据具体规定缴纳养老保险费和享受养老保险待遇。关于养老保险转移接续政策，最早是为了城镇职工调动或者跨统筹区流动就业而设计的。1997年发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》强调：个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工调动时，②个人账户全部随同转移。从此，关于城镇职工流动就业时养老保险的转移接续①全民所有制企业招用农民合同制工人的规定http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1991/112601199122.html.②劳动和社会保障部关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知15 有了明确的规定。之后，根据该决定，原劳动部门对养老保险基金转移接续做出了具体规定：如果职工原工作地和新工作地在同一个统筹区内，那么职工调动工作时，只转移其基本养老保险关系和权益记录，养老账户基金不转；如果新工作地与原工作地不在同一个统筹区域内，那么职工调动时转移养老保险关系和权益记录，同时转移个人账户全部资金，但是统筹账户资金不能转移。由于该规定的设计与当时养老保险统筹层次较低存在矛盾，导致其没有得到贯彻落实。有关农民工异地就业时养老保险的政策，原劳动和社会保障部于2001年12月颁布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，其中对农民工养老保险关系的保留，重新就业后养老保险关系的转移接续做出了相关规定，其中，农民工重新就业的可继续缴纳养老保险，同时也可根据个人意愿一次性支付其个人账户全部储存额。这些规定对农民工来说，显然是不公平的，制度设计主观中断农民工养老保险，损害其养老保险权利，不利于维护农民工养老权益和我国养老保险统筹目标的实现。3.1.3农民工养老保险关系转移接续的发展随着关于农民工的研究不断深入，其基本养老保险制度也在逐步完善，农民工养老保险的初步探索，为其养老保险关系顺利转移接续打下了坚实的基础。2006年3月《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中，提出了关于农民工养老保险制度：“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法”的政策要求。十七大报告明确指出要不断提高养老保险统筹层次,尽快制定全国统一的社会保险关系转移接续办法。人力资源和社会保障部也提出，从提高统筹层次的出发，尽快实现全国范围内的省级统筹的目标,未实行省级统筹的地区要加快步伐，进一步完善养老保险关系转移接续办法，并推动实施。2009年国务院常务会议通过的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出，农民工如果在城镇打工不足15年，其可以参加新农保，通过城镇职工养老保险和新农保的衔接，来满足其养老需求，从而保①障他们的养老保险权利。直到《暂行办法》的出台，农民工养老保险关系转移接续才进入一个转折时期，从此，农民工养老保险可以依法顺利转移接续。该办法规定参加城镇职工基本养老保险的所有就业人员包括农民工在内，他们的基本养老保险关系可在流动就业时随同转移；不仅转移个人账户资金，还可以转移单位缴纳的部分统筹资金；缴费时间可以合并，个人账户存储额累积计算。全国各地也纷纷根据《暂行办法》出台了相应的具体方案，并且取得了较好的成绩。但是在实践中，《暂行办法》http://www.110.com/fagui/law_33701.html.①杨宜勇,谭永生.全国统一社会保险关系接续研究[J].宏观经济研究.2008(4):11-13.16 作为一项暂时的政策，仍不能从根本上解决阻碍农民工基本养老保险顺利转移接续的问题。显然,在这样的形势下,进一步深入研究农民工养老保险关系转移接续办法，对我国养老保险制度改革和农民工养老保险权益的维护具有重要的实践意义。3.2农民工养老保险关系转移接续发展取得的主要成绩随着社会养老保险制度改革的深入，政府越来越重视农民工养老保险关系转移接续的问题，不仅制定了农民工养老保险关系转移接续的一系列政策规定，而且各地纷纷出台了具体的实施细则，取得了不少成绩。3.2.1农民工养老保险关系转移接续的政策已初步形成我国的养老保险制度统筹层次低，大多地方是以市、县级统筹为主的，在改革开放和社会保障制度改革的影响下，我国的养老保险制度改革从八十年代逐步展开。2009年12月22日，国务院研究并审议通过的《暂行办法》，与以往的转移接续政策不同，该办法明确适用的对象包括农民工在内。《暂行办法》规定不仅全部转移个人账户，统筹账户也可以转移，转移的统筹部分相当于全部统筹账户的60%。同时简化了转移接续的手续，农民工个人要办理养老保险关系转移接续，首先向转出地社保经办机构提出申请，并打印养老保险参保缴费凭证，填写转移接续书面申请表，然后到转入地向经办机构提出书面申请。转入地社保机构在15个工作日内审核申请做出决定，发给原参保地接收函，原参保地在15个工作日内办好转移接续手续。最后新参保机构在15个工作日内接受并通知参保人。这样简化手续，同时减少了农民工基本养老保险转移接续的成本。农民工个人只需提出申请，由转出地和转入地两地社保经办机构随后处理转移接续事项，总共时限不超过45天。2010年10月出台《社会保险法》，又将养老保险的转移接续写入法律，其第19条规定：个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。此规定解决了参保人员因就业地的变换和间断性就业而丧失养老保险权益的问题，同时从法律上保障了流动就业者的养老保险权利，极大地调动流动人员参保缴费的积极性，从根本上维护了参保人员的切身利益。3.2.2农民工养老保险关系转移接续的具体方案已初步实施自从2009年底国家颁布《暂行办法》以后，各地区纷纷依此办法出台了具17 体的实施细则。据河北省社保局统计显示：2010年1月1日，《暂行办法》开始实施，河北省各地社保经办部门的跨省“漫游”服务正式启动，当年办理养老保险关系转入2003人，转出2194人。2011年上半年，河北省共3874人办理了养老保险转入手续，同时2634人办理了养老保险转出手续。河北省社保局综合处副处长杨立军说“河北省内，不同企业、地区之间的转入转出不涉及基金的转移，①没有统计在内，上面的数据都是跨省流动的记录”。据了解，深圳市办理养老保险转移接续的首个工作日，共有809人成功打②印了办理转保的缴费凭证，当天社保机构平稳运行。福州市按照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》有关规定，简化手续流程，农民工办理养老保险转移将更加方便。为了方便农民工办理养老保险转移，福州市社保经办机构还开设了转移接续受理的专门窗口和咨询电话。③截至目前，福州市共为农民工办理了近1900份参保缴费凭证。据甘肃日报报道：“我的养老保险关系终于可以和我一起走了！”，日前，在广东省某市务工多年的兰州市民李先生开心地对记者说。据悉，兰州市2010年3月份试运行该项工作以来，目前已累计承办近200位居民的养老保险转移申请。近两年来，在养老保险转移接续的实践中，《暂行办法》和各地的具体实施细则发挥了重要的作用，提高了农民工参加养老保险的比重。据统计，2009年参加基本养老保险的农民工人数为2647万人，截至到2011年9月底，该数据已接近4000万人，比2009年底增加了约1353万人，切实保障了农民工的基本养老权利，体现了社会公平正义。3.3农民工养老保险关系转移接续发展过程中存在的主要问题虽然中央和地方政府在有关政策、法规中规定了农民工养老保险关系转移接续的实施细则。但在实际操作中，农民工养老保险的转移接续过程中仍存在着管理体制不健全、主体责任分担不明确和转移接续方式不统一的问题。3.3.1农民工养老保险关系转移接续的管理体制不健全养老保险制度是社会保障制度体系中的一项重要内容，是关系到国计民生和我国经济社会的健康发展的重要制度之一。由于受我国传统二元体制的历史影响，养老保险政策在城乡之间、地区之间，一直存在着差异较大，无法实现转移接续的客观问题。近年来，在社会养老保险改革的要求和退保潮的不断推动下，养老保险转移①无论你在哪里工作，养老保险接着算http://yanzhao.yzdsb.com.cn/system/2011/09/22/011427169_01.shtml.②刘洪清.深圳:“跨省漫游“始畅行[J].中国社会保障.2012(2):15.③福建:福州农民工转移养老保险将更加方便http://www.cnpension.net/index_lm/2010-06-12/1148061.html.18 接续的政策被提上政府日程，经过一番努力，《暂行办法》终于正式出台。但是，我们应该看到，从制定《暂行办法》到各地出台具体实施政策的过程比较短，至今仍没有形成关于农民工养老保险关系转移接续的健全的管理体制。首先我国中、东、西部地区间的经济发展存在差异，造成各地养老保险统一管理的困难。加上，地区间的养老保险政策和改革进度不一致，导致统一的养老保险转移接续信息管理系统和社保卡的金融功能不能统一贯彻落实。其次，社保经办机构成本增加。《暂行办法》规定农民工养老保险关系转移接续有农民工提出申请，剩下的手续有经办机构来办理，不再需要农民工本人在转出地和转入地之间奔波办理。这些对经办机构的人员提出更高要求，不仅工作人员的工作量加大，而且需要进行相关业务培训。再次，养老保险历史问题的影响。对于转出地和转入地来说，农民工养老保险的转移接续涉及养老金的转移，养老金的历史债务问题，使得部分转出地养老金支付压力加大，不能有效贯彻落实《暂行办法》的相关规定。目前，在新旧制度并存，以及二元体制的影响下，导致了养老保险制度之间无法衔接，制度交叉重叠，管理分散，给政策执行带来了极大困难，既浪费社会①保障资源，也形成了转移接续过程中进行管理的重重障碍。3.3.2农民工养老保险关系转移接续的职责不清晰作为劳动者，农民工应当享受宪法和法律赋予劳动者的养老社会保险权益。但是由于农民工就业流动性强，非正规就业形式的特殊性，以及关于农民工养老保险的法律法规的不健全，使得农民工的养老保险制度存在很多漏洞。对于农民工的养老保险转移接续涉及到转出地和转入地政府的利益，所以在具体的政策实施过程中，出于对本地利益的考虑，地方政府间存在职责不清晰的问题。在《暂行办法》出台之前，地方政府都乐于接受转出社保，对转入社保设置障碍。该规定出台后，农民工养老保险关系转移接续时可以转移个人账户全部资金和部分统筹账户资金，这样的规定会改变之前地方政府之间形成的愿转出养老保险关系，而不愿接受转入保险关系的考虑。但是，也可能形成新的利益偏好，就是地方政府愿意接受转入而不愿转出社保关系。现行的法律法规关于农民工养老保险关系转移接续的职责和法律责任还没有做出明确规定，在一定程度上导致农民工的养老保险权益受损，无法得到有效保障。因此，地方政府应从农民工的利益出发，明确各自职责，确保政策的贯彻落实，做到真正的维护农民工的养老保险权益。①刘苓玲著.中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究[M].北京.经济科学出版社.2008.19 3.3.3农民工养老保险关系转移接续的方式不统一农民工的农民身份和非正规的就业处境，决定了农民工的养老保险与农村居民养老保险和城镇养老保险都有一定的联系。要使其基本养老保险关系实现顺利转移接续，必须考虑两个制度的特点和农民工养老地取向。目前，我国的社会养老保险制度还没有全部实现省级统筹，大部地方分地区仍然采取的是市、县级统筹，距离养老保险全国统筹还有一定的差距。目前，农民工基本养老保险转移接续在实践中有以下几种方式：一是通过制度设计将其并入城乡统筹的养老保险制度中，这样的制度可以防止养老保险碎片化，促进社会保障体系的不断完善。但是，缴费率较高，对农民工形成压力；二是与新行农村养老保险衔接，新农保的缴费率相对比较低，这将有助于农民工养老保险权益得到保障，满足农民工落叶归根的养老愿望，不足之处是养老保险城乡统筹还未实现，两者之间不能实现有效转续；三是设立单独的农民工养老保险制度，实行累积缴费年限，分段计算养老金。有学者认为从保障权益、权利和义务平衡还是安全性来看，分段计算被认为是最佳方案。在实践中，三种转移接续方式各有优劣，目前关于农民工养老保险关系转移接续的方式还没有形成统一的路径，只有改进农民工养老保险关系转移接续的方式，简化程序和节省办理成本，才能保证养老保险关系的顺利转移接续。不论哪种路径，都对我国社会养老统筹层次提出了更高的要求。20 第4章阻碍农民工养老保险关系转移接续发展的主要原因4.1城乡二元体制的影响4.1.1户籍制度的限制在城乡二元体制的影响下，户籍制度使得城镇户口和农村户口具有固定性和长期性。户籍制度实行之初各阶层之间的流动较少，因而城乡二元体制的缺陷并没有显现出来。但是随着我国改革开放的不断深入，各阶层之间的流动日益频繁，而现行的养老保险制度的改革还没有适应这种变化，阻碍了不同养老保险制度下的人群之间养老保险关系转移接续。农民工养老保险的尴尬处境是最明显的例子。户籍制度还没有被打破，导致农民工无法真正加入城镇职工基本养老保险制度之中；当他们回到农村时，由于城乡养老保险没有实现统筹，在城市参加的养老保险也无法与农村衔接。因此，农民工在流动就业过程中，只能频繁地参保、退保。长期受二元户籍制度的影响，我国现行的社会保障体系也出现了二元特点，城镇与农村实行两套不同的养老保险制度，在保障范围和内容上存在较大差别。建立城镇企业职工基本养老保险时，规定的参保对象为城镇企业职工和个体劳动者。但在实际操作中，户籍制度的影响比较明显，非城镇户籍劳动者即使参加了基本养老保险，其待遇与城镇户籍劳动者存在很大的差异。这种与户籍制度相连的养老保险制度，实际上割开了流动就业人员的养老保险账户，使得异地就业人员养老保险无法正常接续，影响参保人退休后公平地享受养老保险待遇。由此可见，户籍制度已成为农民工养老保险关系转移接续的壁垒，它使得参保人员按户籍身份来获得相应的养老保险资源，一旦养老保险转移接续不顺，就会影响到农民工享受养老保险待遇。因此，户籍制度已成为农民工养老保险关系转移接续的重大障碍，迫切需要深入改革以消除不利影响。4.1.2城乡收入分配的不公一直以来，由于受二元社会经济结构的影响，城乡存在明显的收入分配差距。2011年，城市居民人均可支配收入为21810元，恩格尔系数为36.3，而农村居民人均纯收入仅为6977元，恩格尔系数达到40.4，农村居民人均纯收入仅为城①镇居民人均可支付收入的31.9%。由于城乡收入分配的巨大差距，使得农民工①中华人民共和国国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm.21 在参加养老保险制度时支付能力呈现明显的差别。根据城镇基本养老保险规定，用人单位按职工缴费工资20%，个人按本人缴费工资的8%缴纳养老保险，目前，大部分的职工在缴费的支付能力上都不存在问题，但是以农民工现有的收入水平支付城镇养老保险的缴费，则很难实现。显然要求农民工以相应的缴费水平加入到城镇基本养老保险是完全不现实的。目前农民工参加养老保险的三种主要模式虽然都取得了一定成绩，但是，收入分配的差异客观上导致了无论农民工参加哪种养老保险制度，在现有体制下都难以实现顺利衔接。4.2养老保险制度的不完善经过多年的探索和改革，虽然我国养老保险制度取得了丰硕的成果。但是我们也应该看到，我国养老保险制度还存在很多问题。其中，养老保险统筹层次低是影响农民工养老保险关系转移接续的主要因素。4.2.1基本养老保险统筹层次低农民工因其流动性强，更换工作频繁，其养老保险关系转移接续受到阻碍，是我国社会养老保险统筹层次低的客观表现。从目前来看，我国养老保险统筹层次比较低，且封闭运行，限制了劳动力的自由流动，使农民工社会养老保险关系无法顺利转移接续，社会保障利益受损。我国的基本养老保险制度的改革，最早是从县级统筹开始的，截至2008年底，全国共有北京、天津、新疆等17个省(直辖市、自治区)实现了基本养老保险省级统筹，2009年7月，河北、山西两省宣告实现养老保险省级统筹。这意味着，全国已经建立或开始建立省级统①筹制度的省份达到22个。经过多年的发展和改革，从目前来看，我国基本上实现了养老保险省级统筹，但是由于我国地区经济发展不平衡，距离省际之间的统筹乃至养老保险全国统筹的目标还有一段距离。可见，我国养老保险的统筹层②较低，在一定程度上阻碍农民工养老保险的跨省、跨统筹区域转移接续。因此，尽快实现社会保险全国统筹才是解决农民工养老保险关系转移接续的治本之策。4.2.2农民工养老保险制度不统一目前，关于农民工的养老保险制度，形成了三种主要运行模式：一是以北京为代表的独立的养老保险模式。该模式为农民工设立单独的养老保险制度，充分体现了对农民工的重视。采取与城镇养老制度类似的做法，有利于该市范围内农民工养老保险的衔接，但是缴费标准按本市上一年职工最低标准确定，在一定程①陈元刚,李雪.我国基本养老保险统筹层次的现状和抉择分析[J].重庆理工大学学报.2011(5):16-23.②巨倩.农民工基本养老保险关系转移接续：问题、原因与对策[J].安徽商贸职业技术学院学报.2011(2):43-45.22 度上制约了农民工养老保险待遇水平；二是以上海、成都为代表的综合型农民工社会保险模式，该模式将工伤或意外伤害、住院医疗和老年补贴三项保险合一，企业和个人按缴费比例缴纳保险费，明确了各方保险责任，保险费通过商业保险方式运作，虽有助于社保转移难问题的解决，但是与社会保险的非商业化理念相背离；三是以广东、深圳为代表的纳入城镇型农民工养老保险模式，在制度设计上体现了社会公平，有利于城乡社会养老保险的一体化，但是缴费标准过高超出农民工能力范围，城乡社会保障统筹还未实现，存在参保农民工难以享受相应的养老保险待遇的情况。三种模式各具特点，也都在实践中发挥了重要作用。但是三种制度模式在缴费标准、缴费比例、享受待遇的条件、养老基金运营方式、养老待遇水平和养老金发放等方面存在很大差异，在现实中没有形成统一的农民工养老保险模式，相互之间很难实现衔接，在一定程度上影响了农民工养老保险关系的顺利转移接续。4.3相关主体的责任分担不明确农民工养老保险关系转移接续涉及到多个利益主体，政府、企业及农民工个体。由于统筹账户养老金的存在，中央政府和地方政府之间，转出地和转入地政府之间存在利益博弈；企业因其目标就是追求利益最大化，在劳动力供过于求的情况下，农民工权益不易受到保护；加之现行养老保险法律法规还不健全，农民工对自己权益的保护意识不强，在这些因素的影响下，农民工基本养老保险转移接续障碍重重。4.3.1政府间利益争夺的影响目前，我国的财政体制实行分灶管理，是1994年改革后的中央和地方政府分权而治的基础上逐步形成的。中央政府和地方政府在事权和财权上重新划分，地方政府被赋予了小部分财权，但是在事权上，作为基层组织的地方政府承担着大部分的行政事务。在我国目前行政管理的体制下，地方政府的利益与当地社会稳定和经济发展密切相连，在这样的考虑下，地方政府容易增长对财政收入的偏好。同时，随着我国人口老龄化现象越来越严重，地方政府面临的养老保险支付压力越来越大，由于农民工具有较强的流动性，他们在当地享受养老保险待遇的可能性很小。为了维护本地经济社会的稳定，地方政府应积极制定相关政策和方案推进农民工养老保险关系转移接续。然而，地方政府为追求自身的利益，亦有选择不完善农民工养老保险关系转移接续的动机。目前，我国实行的是统筹账户和个人账户相结合的养老保险制度，《暂行办23 法》规定，农民工养老保险关系转移接续不仅转移个人账户，而且可以转移统筹账户的60%。在现收现付的养老保险制度影响，统筹账户的部分转出，对转出地来说将面临养老金短缺的压力。农民工养老保险转入等同于政府转入，而养老保险关系的转出，留下了部分统筹资金，实际上是转嫁了政府责任。在这样的情况下，转出地和转入地政府在利益争夺中，往往选择对本地最有利的行为，而没有充分考虑农民工个人的权益问题。4.3.2企业追求利润最大化的本性企业以追求利润的最大化为目的，该动机削弱了企业为农民工缴纳养老保险费的积极性，这在一定程度上侵犯了农民工养老保险权利，同样也阻碍了农民工养老保险关系转移接续。具体而言，由于农民工本身知识技能水平有限，其进入正规企业就业的机会较少，他们绝大多数人会进入私营企业工作，或者为个体经营者打工。私营企业认为缴纳农民工的养老保险费，是企业的巨大成本，甚至是负担。为了获得利润的最大化，不惜损害农民工的养老保险权益，大都没有与农民工签订劳动合同。因此，在私营企业工作中的绝大多数的农民工都没有参加养老保险。目前，由于在我国就业形势是劳动力供给大于劳动力需求，这就导致农民工在劳动力市场处于弱势地位，农民工养老保险权益也就成为了企业追求利润的牺牲品。另外，一些企业没有认识到社会保障也是一种社会责任，而且根据目前相关的养老保险、失业保险等条例，对这些企业养老保险费缴纳的监督面临困难，即使有处罚的规定，但真正执行起来并非易事。4.3.3农民工个体短视效应随着改革开放和城市建设的发展，我国农村土地资源相对较少，为了增加收入脱贫致富，越来越多的农民走向就业机会较多的城镇务工。虽然收入有所增多，但是相对城镇职工而言，收入仍旧比较低。国家统计数据库的数据显示，农民工集中的制造业、居民服务、建筑业、住宿、餐饮业和农林牧渔业的年收入排在最后6位，收入水平只相当于金融业的1/3。国家统计局公布的2011年农民工调查监测报告显示，2011年，外出农民工月均收入2049元，比上年增加359元。但是，据《工人日报》2011年调查，农民工收入仅为城镇职工的近一半。收入过低影响农民工参加养老保险的积极性。同时，受短期利益影响，转移接续养老保险费会增加他们成本，大部分人往往选择退保取得眼前经济收益。另一方面由于受教育程度不高，农民工参加养老保险的意识也很淡薄。受传统养儿防老思想的影响，农民工仍倾向于把养老责任寄托在儿女身上。加之信息闭塞，农民工对国家社会保险的优惠政策了解较少，参保积极性不高，甚至出现“退保潮”，严重损害了自己的社会养老保险权益。为了减少短期利益对农民工24 参加养老保险的影响，需要政府加大对农民工养老保险关系转移接续政策的宣传力度，降低缴费水平，鼓励农民工参加社会养老保险，既可以消除年老的后顾之忧，也可以减轻子女经济负担。4.4配套保障措施不到位4.4.1农民工职业技能培训体系不完善我国农民工整体素质不高，缺乏专业的职业技能，难以向非农产业和城镇转移，难以在城镇实现稳定就业，难以保障其社会保障权益的实现。据了解，在进城务工的农民中，有43%的人没有接受过任何培训，有25%的人只接受过不超过①15天的简单培训，接受过正规培训的人数仅占14%。农民工缺乏职业技能培训的原因主要有以下几方面：首先是农民工自身对职业技能培训的不重视。农民工普遍受教育程度低，文化水平有限，进城务工的目的是赚钱养家糊口，他们没有时间，也不愿意花费一定的费用去参加职业技能培训。另外，政府对农民工培训宣传不到位，导致农民工不了解培训的相关政策，加重了其对专业技能培训的漠视；其次，农民工的职业技能培训内容华而不实。一方面，培训课程设置与农民工就业实际需求不相吻合，起不到立竿见影的效果。另一方面，培训内容单一、重复、针对性不强。培训机构热衷于市场饱和且有利可图的课程，例如计算机培训，缺乏针对农民工需要的具体技能培训，比如操控机床。培训多集中在制造业和第三产业，层次相对较低，就业工种技术含量不高；再次，缺乏统一的培训领导机构。农民工技能培训在实践中存在的问题主要是，多个部门都可以参与，例如农业部门、人事劳动部门、扶贫组织、工会组织等。但是，各个部门在培训内容、专业和费用补贴等各方面要求均不同，导致各个部门条块分割、政出多门，缺乏沟通和协调，不仅让农民工眼花缭乱，浪费资源，而且没有形成合力发挥其应有的作用。这些问题在一定程度上导致部分农民工虽然在城镇从事工作，但从未参加过相关培训，职业技能没有得到提高，随着企业结构调整或技术改造，便被淘汰出局。4.4.2农民工子女义务教育权益不能得到保障随着我国农民工规模的扩大，越来越多的农民工子女随父母涌向了城市。据凤凰网2010年3月26日报道，中国进城农民工数量已经超过了2亿人，在这2亿人的背后，有7000多万他们的孩子，这其中包括跟随父母在他乡的1400多万随迁子女。因户籍制度的限制、进入公办学校的门槛过高以及父母打工收入较低①秦玉年.浅谈农民工职业技能培训存在的问题及建议.http://www.yczgh.com/News.aspx?sID=552925 等原因，导致农民工子女中适龄儿童不能按时入学，辍学率的居高不下。这些孩子受教育的基本权利难以实现，已经成为中国义务教育的薄弱环节，是我们全社①会不得不面对的重要问题。2003年9月国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，第一次把焦点对准了农民工子女受教育问题。意见规定“两为主”政策，即解决农民工子女受教育问题应强调流入地政府管理的主导作用，同时优先考虑进入全日制公办中小学接受义务教育；制定合理的接受义务教育收费标准，减免有关费用；建立农民工子女接受义务教育的经费保障机制；放宽设立民工子弟学校的标准等。这些措施的出台，使农民工子女受教育情况得到一定改善。但是，仍有很多农民工子女无学可上。一方面因为农民工子女义务教育给流入地政府带来了额外的经济负担，从长远来看，流入地政府难以承担；另一方面农民工收入相对较低，即使减免相关费用，也远远超出他们所能承受的能力，加上农民工工作流动性和生活的不稳定性因素等，导致农民工子女义务教育问题不能得到有效解决。4.4.3农民工其他社会保险项目推进困难伴随农民工人数的增多，农民工群体的社会保障问题越来越突出，除农民工养老保险外，农民工的失业保险、医疗保险、工伤保险，在实践中也存在许多问题。首先，关于失业保险。农民工在农村拥有土地作保障，农民工在城市就业往往因户籍制度和自身职业技能水平不高而受到歧视，其失业保险制度的建立颇受争议；其次，关于医疗保险。由于农民工的特殊身份，农民工医疗保险处于尴尬境地：户籍制度的限制使得农民工无法加入城市居民医疗保险制度；虽然农民工群体可以参加农村合作医疗保险，但农民工经常在外地城市生活和工作，很少在户籍所在地的农村合作医疗指定医院就医，所以实际也无法享受农村合作医疗的保险资源；再次，关于工伤保险。农民工因自身文化知识有限一般从事的工作存在潜在职业病的危险，企业从自身利益最大化出发，往往推迟或者逃避缴纳农民工的工伤保险费，导致农民工在遭受工伤伤害时不能平等地享受工伤保险赔偿待遇。①进城农民工数量超2亿子女教育问题如何解决http://news.ifeng.com/history/phtv/tfzg/detail_2010_03/26/406817_0.shtml.2010-03-26.26 第5章进一步推进农民工养老保险关系转移接续发展的对策措施将农民工纳入养老保险制度是社会公平的体现，也是保证农民工社会保险权利实现的重要措施。为了保障农民工养老保险关系顺利转移接续，应统筹城乡发展，健全社会养老保险体系；明确政府之间的职责，完善养老基金运营监管机制；建立农民工社保信息系统，完善社保经办管理体制；多管齐下，强化农民工养老保险关系转移接续的配套保障体系。5.1统筹城乡发展，健全养老保险体系建立公平、共享的社会养老保险制度是我国社会保障制度追求的目标，而目前城乡社会养老保险因户籍制度影响存在较大差异，使得农民工社会养老保险关系转续存在困难，只有建立城乡统筹的社会养老保险制度，才能够与城镇企业职工养老保险制度衔接，或者与农村养老保险制度衔接，才能实现农民工的养老保险权益，最终增强农民工应对养老风险的能力。5.1.1深化户籍制度改革具有中国特色的城乡二元户籍体制，是我国政府依据当时内外环境影响而做出的较优政策，在我国历史上该制度也曾发挥过重要的作用，在该政策指导下我国经济社会平稳地度过了困难时期，并逐步发展强大。但是随着现代社会的不断进步，城乡二元体制赋予了城镇户口在就业、医疗、养老、粮食补贴、教育等一系列优惠权利，使得城乡不公平现象日益严重。在当前构建和谐社会的政策号召下，社会成员对社会公平和公正的呼声日益高涨，传统的城乡二元体制再次受到严格审视。这意味着深化户籍制度改革，消除二元体制的主观理念已经具备。改革开放以来，随着流动人口的增多和政府对管理流动人口的需要，我国原有的户籍制度开始改革。全国各地纷纷响应，不断推出新政策如“暂住户口”、①“寄居户口”等以加强对流动人口的管理。在当前城乡差距不断拉大以及非城镇户口人数较多的情况下，短期彻底取消城乡二元体制是不可能的。因此，我们需要采取循序渐进的方式，一步一步地改革户籍制度，最终实现以常住地为主要②依据的户口登记制度。加快户籍制度改革步伐，对有稳定工作和职业技能较高的农民工，应放宽成为城镇居民的条件，逐步消除户籍制度在养老保险方面的限①陈海华.农民工的权益与社会保障探析[硕士学位论文].广西大学政治经济学,2004.②付饶.中国农民工社会养老保险制度构建研究［硕士学位论文］.西南财经大学社会保障学.27 制，提高农民工的知识水平和劳动素质，使他们能够和城市居民融为一体，不断市民化，从而真正享受与城市居民一样的养老保险待遇。5.1.2处理好与新农保的衔接根据农民工的工作形式可以把农民工大致分为两类：劳动合同工和非劳动合同工。后者因为没有与用人单位签订正式的劳动合同，因此要独自负担养老保险的缴费额，考虑他们在经济上的不富裕，可以参加户籍所在地的新型农村社会养老保险。对于与用人单位签订了劳动合同的农民工，目前适用的养老保险制度是①由《农民工参加基本养老保险办法》来规定的。但是，由于农民工工作的不稳定性，这部分农民工的养老保险有可能不会一直在一个地方缴费，尤其是对于打算回家乡就业的农民工，他们可以选择参加新农村养老保险。但是需要注意，已经在城镇参加农民工养老保险的，要保留参保权益凭证，到户籍所在地进行养老保险的转移和接续，避免重复缴费。新农保作为农村社会养老保险制度的创新，试点工作已经在各地逐渐展开，要进一步扩大覆盖面，对符合参保条件的农民工要加强政策宣传，积极进行业务指导，设计简单方便的业务办理程序，来解决返乡农民工加入“新农保”对原来的城镇养老保险项目如何进行折算，以及对已经加入“新农保”的农民，如果离开农村土地进入城镇生活，那么他可以保留原来的“新农保”保险项目，也可以选择将原来的“新农保”进行折算然后加入城镇养老项目。另外，需要加强行政管理和养老保险信息化建设，建立与城镇居民养老保险制度衔接的机制，使得农民工养老保险能够顺利转入该体制内，切实维护农民工的养老权益。5.1.3加快养老保险城乡统筹养老保险城乡统筹，是指在养老保险制度的设计和运行中，突破城乡二元结构，从城乡统一整合原则出发，构建覆盖城乡全体居民的养老保险体系，适应工业化、城镇化、老龄化的发展趋势。我国社会养老保险制度的建立有着与其他国家不同的历史背景和社会背景，并受到城乡社会经济发展的影响，形成了两套在运行机制上截然不同的养老制度，在性质、模式以及具体内容规定上都有着十分明显的区别，导致我国养老保险统筹层次无法全面实现省级统筹和全国统筹。以我国现行的城镇基本养老保险与1992年的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》进行比较分析，可以看出两种制度在建立的基本原则、责任分担、资金筹集、基金运行以及给付水平的确定等方面都存在较大的差异。同时，在具体内容的规定上，包括覆盖范围、缴费标准、缴费办法、领取年龄、投保年限以及基金①《农民工参加基本养老保险办法》解读,http://www.xiangrikui.com/shehuibaoxian/yanglaobaoxian/20111021/152570_2.html28 管理等诸多方面都各不相同。这些差异造成了两种制度在性质上也呈现明显的不同，城镇基本养老保险是真正意义上的社会保险，而农村社会养老保险则是强制性的储蓄，不具备社会保险的基本特征，因此，需要对两者进行改革与完善，寻①求适当的结合点与切入点，将这两种截然不同的制度衔接起来。《社会保险法》明确规定，在社会保险统筹层次上养老保险逐步实行全国统筹，医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险逐步实行省级统筹。该规定明确了社会保险事业发展的目标，为城乡社会保险统筹提供了法律依据。统筹城乡社会养老保险制度，尽快实现养老保险省级统筹，逐步实行全国统筹，从而为农民工养老保险顺利转移接续创造一个良好的制度环境。5.2明确政府主体责任，完善养老基金管理体制在农民工养老保险的转移和接续的过程中，涉及到政府、企业和农民工本人等主体。因各自的利益需求不同，在转保过程中主体之间存在利益和责任分担不明确的问题，尤其是在涉及经济利益时，各行其是，阻碍了保险关系的转续。因此，要明确政府的主体职责，加强沟通合作，积极推广社保金融功能，加大对养老金运营管理的监督，从而完善养老基金管理体制。5.2.1明确中央和地方职责农民工养老保险转移涉及统筹资金，对中央和地方政府有较大影响，但我国现行的中央和地方分灶财政体制，阻碍了农民工养老保险关系的转移接续。因此，有必要明确中央和地方政府的职责。我国社会养老保险制度规定，养老保险待遇由参保地政府发放，中央财政给予支持，该规定导致了中央和地方政府相互推卸责任，争夺权益。由于地区社会养老保险发展极不平衡，为了调和养老保险关系发生转移后地区之间的利益关系。对于转出地而言，该地地方政府可以通过转入的统筹资金来平衡当期的养老保险支付压力。对于转入地而言，因统筹部分留在转出地的职工退休后，分段计算需要给予养老金，而导致转入地基金不足以及因历史隐性债务带来的养老基金缺口，可以由中央财政通过转移支付实现资金的平衡。中央财政可以通过财政转移支付对养老保险进行补贴，农民工是社会转型期形成的客观结果，政府应该担负起因农民工养老保险关系转移继续造成的转制成本；还可以通过对积极缴纳社会保险费的企业给予税收优惠的政策，来提高企业养老保险参与的积极性。最后，需要明确中央财政对于地方的补助只能专款专用，用于因国家政策的变化带来的养老保险制度的转轨成本、据国家经济的发展状况①刘苓玲,中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究.经济科学出版社2008.29 需要提高养老金待遇所需的资金以及弥补经济落后地区养老保险基金的缺口，禁止挪用中央下拨的补助资金。5.2.2完善社保卡的金融功能社会保障卡的发放，是为了方便城镇就业者或退休人员办理和结算社会保障方面的各项业务，由统一的部门规划和发行的集成电路卡。社会保障卡最初主要是用于参保人员持卡就医，用于医疗费用的结算。据了解，我国实际持卡人数已经达到1.4亿左右，并且需求还在增加。随着劳动者流动就业的日益频繁，以及社会保障事业的不断扩展，人们对社会保障卡的功能不再仅仅局限于医疗保险的结算上，而是要求有更多、更便捷的功能来满足其现实的需求。正是在这样的需求下，我国社会保障部门研究决定增加社会保障卡的金融功能。通过与银行合作，共同推出集社会保障服务和金融服务为一体的社会保障卡，并规定该卡可以进行现金存取、转账和消费。同时，参保人员可以进行缴费、查询和待遇领取等业务的办理。2011年，依据人力资源和社会保障部与人民银行共同出台的社保卡增加金融功能的政策，部分地区社保机构和银行建立合作关系，已经开始试点发放了新的社保卡，并会进一步在更多的地区进行推广。在社保卡里增加金融功能，对我国社会保障信息系统建设提出了比较高的要求，为了保证更好的落实该政策，我们要加强社会保障系统的信息化建设，早日建成全国联网的社会保障服务系统，使参保人员能更加便捷地办理业务和享受社会保障待遇。要不断加强银行和社保机构的沟通，完善银行相关业务和管理体制，比如账户管理、记录查询等业务，使之与社保卡尽快实现一体化。社保机构要积极推进社会保险的全国统筹，为社保卡新功能政策的实施提供支持，使流动就业者在办理社保关系的转移和接续时更加快捷。同时，不断把社保卡金融功能用于养老保险等项目，到2013年我国将全面推出加载金融服务的社保卡。增加金融功能到社保卡，是我国社会保障管理体制的创新，提升了社保服务水平的同时，也有利于推动流动就业者的社会保①险关系顺利转移接续。5.2.3加强对养老保险基金运营的监管与以往的转保不同，现行的农民工养老保险关系转移接续政策规定，社保关系转续不仅转移参保人的参保缴费权益记录和个人账户资金，而且还可以转移统筹账户里面的大部分资金。因此，养老保险基金运营情况直接关系到农民工的经济利益，这就要求我们加强对养老保险基金运营的监管。要建立健全法律法规，①人保部在社保卡加载金融功能可作银行卡,http://news.sina.com.cn/c/2011-08-30/113823074950.shtml,2011-8-30.30 形成养老保险基金监管体系的基础，有法可依；在此基础上，不断完善财政部门、税务部门、社会保险经办机构等内部监督机制，加强对内审内控制度的规范，保证社保体系规范有效运转；农民工养老保险关系转移接续政策实施后，农民工的养老保险缴费情况，由最后的参保地经办机构对参保人之前的缴费进行汇总，最后按要求统一发放。这个过程涉及到多个参保地之间的沟通，为防止参保地之间推卸责任，以及参保机构之间或参保人与参保机构之间发生纠纷时不能及时得到处理，可以建立社保基金监督管理委员会，独立行使职责，并享有相应的权力，便于切实履行监督职责。最后，还可接受社会成员和社会舆论对养老保险基金运营进行监督，保证养老保险基金的安全，使养老保险基金运营更加透明化，增强①民众对政府管理养老保险基金的信任感。5.3加强信息化建设，完善社保经办管理体制随着信息技术的突飞猛进，信息化建设已占据了当今各行各业发展的战略地位。社会保障信息化就是通过计算机系统建立信息平台，将社会保障相关信息纳入统一的计算机管理系统，信息化不但可以提高信息管理的效率，提高信息的透明度，也有利于保障参保者信息的转移以及社会保障各项目间信息共享，提高社②会保障各项工作的效率。社会保障经办管理体制的规范化，是完善社会保障体系、保证农民工养老保险顺利转移接续的基本条件。因此，需要建立农民工信息管理系统，制定统一的转保程序和手续，另外还要加强社保机构人才队伍建设，来确保农民工养老保险的顺利转移接续。5.3.1建立农民工信息管理系统随着社会分工越来越细，劳动者流动就业越来越频繁。农民工作为典型的流动就业者，他们频繁的更换工作，其社会保险关系的变动，使得社保经办机构在社会保险的接续和管理上的工作量越来越大。为了保证农民工养老保险的顺利转移接续，多数学者一致认为应该尽快建立全国统一的农民工社保信息管理系统，加快社保信息系统建设步伐。由于我国社会保障还未实现省级统筹，所以建立全国统一的农民工信息系统也需要一个长期过程。因此，可以先在地市级、省级统筹地区内建立统一的农民工社保信息系统，逐步实现地市级、省级区域之间的信息共享，从而为农民工在接续社会保险关系时提供快捷、准确的服务，最终建立全国统一的农民工社会保险关系信息系统。具体来说，建立农民工社保信息系统可以将农民工的个人身份证号作为他们的社会保障号码，并且是终身不变的唯一①王军,杨礼琼.我国基本养老保险管理体制探讨[J].湖北经济学院学报.2008(1):23-28.②刘苓玲.中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究[M].北京:经济科学出版社.2008:67.31 全国通用的号码。在社保经办机构登记后，农民工随时都可以查询参保缴费权益①记录，了解自己的账户。利用该信息管理系统，既方便农民工转保，保障了他们的利益，也提高了社保经办机构的工作效率。建立全国统一的农民工社保信息管理系统，不仅可以实现社会保险关系的顺利转移接续，维护农民工社会保障权利，而且也可以为农民工就业提供便利，因为该系统是全国联网，那么我们就可以快捷地了解各地区的就业情况，为农民工就业提供参考，同时也便于政府职能部门对农民工的统一管理。5.3.2制定统一的转保程序和手续在区域经济发展不平衡和养老保险统筹层次不高的双重影响下，目前，形成了农民工参加养老保险制度的三种主要模式。三种模式在缴费标准、给付条件和退休待遇方面各有特点，相互之间还没有形成可行性的衔接路径。由于农民工具有高流动性，为了维护农民工社会保险权益，其社会保险关系转移接续是不可避免的，但是，各地区在转保程序和手续上的不统一，费时费力，增加了转保成本，所以多数农民工在流动就业时一般是选择退保来获取短期利益。为了使农民工能够享受和城镇职工一样的养老保险待遇，顺利实现社会保险关系的转移接续，政府职能部门通过调查研究出台了《暂行办法》来规范农民工转保程序和手续。《暂行办法》规定了办理转保的统一流程：首先，参保人员如果需要离开就业地去新的就业地，那么参保人员只需凭借原社保经办机构印发的参保缴费凭证，到新社保经办机构提出书面转保申请，剩下的转保业务将由新老经办机构协商办理，并且规定必须在45天内完成该业务的办理。但是，在实践中，各地区依据《暂行办法》政策规定，根据各自的情况制定了不同标准的具体转保手续，在一定程度上阻碍了农民工的社保关系的转移接续。针对这种情况，政府职能部门可以借鉴欧盟经验，设计出一种全国通用的唯一格式的包括养老保险登记、缴费记录、转保申请为一体的表格，简化参保、转保程序和手续，提高服务水平，使农民工不论在哪里工作办理一次养老保险登记后，就可以作为养老保险关系的依据，使农民工养老保险关系转移接续更加便捷。5.3.3加强社保机构人才队伍建设《暂行办法》对养老保险关系转移接续的程序做出了具体规定，简化了农民工办理基本养老保险关系转移接续的手续，节省了其个人的转保成本，但是却大大增加了社保经办机构的工作量。在深化行政管理体制改革要求精简机构的情况下，转保毋庸置疑地对社保工作人员的工作能力提出了更高的要求。在一切管理①任东芳.农民工养老保险关系转移接续问题探析[J].知识经济.2010(3):84-85.32 活动中，人力往往是最活跃的主体因素，加强社保机构人才队伍建设，高效利用人才，可以使管理活动收到事半功倍的效果。因此，为了推进农民工养老保险顺利转移接续，应提高经办工作人员专业化水平。首先，启动社保经办机构的“百千万”人才计划，选拔和培养社保领域有较高学术造诣的理论家。其次，定期举办全国地市以上经办机构负责人培训班和省级经办机构主要负责人培训班，加大对其综合管理能力的培训，提高办事效率。最后，加强对专业人员的培训，例如对经办管理精算、信息化、基金预算等专业人员的培训，强化业务技能。通过以上措施不断扩充和强化社保机构人才队伍建设，培养出高素质高能力的经办管理人员，从而为参保人提供高效便捷的服务。5.4多管齐下，强化配套保障体系5.4.1完善农民工工伤、医疗和失业保险等项目在解决农民工养老保险关系转移接续的同时，也应逐步完善农民工其他社会保险项目，使其能享受到完整的社会保障待遇。关于失业保险项目，农民工因为有土地作保障，其参加失业保险制度应与城镇职工失业保险制度不同。农民工参加失业保险内容可包括为农民工提供就业信息服务、提供就业培训服务、创造就业岗位等内容，目的是帮助农民工就业，并且尽量保证他们的职业稳定性。失业保险可以使短期失业的农民工能够维持基本生活，但是要科学设计失业保险的待遇水平，避免其过分依赖失业保险救助。关于医疗保险，由于农民工从事的一般是脏、苦、累、险的工作，所以医疗保险的重点要关注其职业病防治和卫生保健，只有这样才能以最少的花费获得大效果。对于有条件的农民工允许其在城镇居民或农村合作医疗保险制度之间自愿选择参加哪种。同时，深化户籍制度改革，逐渐消除其对医疗保险的限制，制定更加规范化和简便化的医疗保险关系转移接续的程序，方便农民工参保和享受待遇。关于工伤保险，由于农民工就业形式非正规化，使得农民工遭受工伤时常常得不到平等的赔偿待遇。因此，为了农民工的生命安全有保障，相关职能部门应合理地确定农民工工伤保险待遇。企业应该被强制缴纳工伤保险费，并且根据行业危险程度不同相应提高费率，保证农民工遭受工伤时能及时得到治疗。同时农民工个人应提高维权意识，了解国家关于工伤保险的相关规定，用法律武器捍卫自己的权利和生命安全。5.4.2加强农民工职业技能培训马克思认为，要改变一般人的本性，使他获得一定劳动部门的技能和技巧，33 成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和培训。农民工走出农村走向城镇，是对美好生活的追求，但由于农民工普遍受教育程度较低，掌握的职业技能较少，往往从事的是脏、累、苦的体力工作，与其进入城镇的初衷相悖，所以应加强对农民工实用技能的职业培训，使其掌握更多的职业技能，早日实现自己所向往的生活。加强农民工职业技能培训，首先要加强宣传。农民工生活工作的范围相对比较狭小，加上对职业规划的不熟悉，往往对职业技能培训不重视，不积极。所以政府和企业应通过农民工熟悉的信息渠道，比如广播电视、报刊杂志等媒体，深入宣传农民工职业技能培训政策，引导农民工树立知识改变命运的意识，从而使广大农民工转变观念，认识到技能培训的重要性，并积极参加职业技能培训。其次，农民工职业技能培训始终应坚持的原则是实效性。以市场为导向，根据各类用工单位的需要和岗位要求，鼓励农民工参加适合自身特点、技术含量高、市场前景好、就业收入高的技能培训。同时抓好创业培训，通过学习创业理论、设计创业计划、开展创业孵化等途径，让有创业愿望和创业能力的农民工掌握创业知识，提高他们的创业能力。再次，建立统一的农民工职业培训体系。当前农民工培训存在多头管理、缺乏统一领导的问题。因此，要建立以政府为中心，劳动保障部门为主体，财政、教育、工会、妇联等相关部门协作配合，社会力量广泛参与的，统一组织领导的培训体系；同时建立规范有序的农民工培训管理机制和劳务网络服务体系，最大①限度地发挥农民工职业培训体系的社会效应。5.4.3保障农民工子女平等受教育权利宪法规定，人人平等地享有受教育的权利，所以农民工子女也应享有受教育的权利，而且是平等的受教育权利。近年来，随着城市化进程的加快，进入城镇的农民工子女也随着农民工数量的递增而不断增多，农民工子女的教育问题，成为了城市公共政策决策者面临的一个难题。农民工子女受教育问题是我国义务教育面临的一个新问题，因其流动性和分散性导致该问题的复杂性和艰巨性，各地政府应高度重视农民工子女受教育问题，为农民工子女上学提供良好的环境和必要的基础设施。首先，政府要大力宣传人人平等地享有受教育的权利，在全社会树立平等受教育意识，并有责任帮助社会解决农民工子女上学问题，逐步从消除户籍制度的限制和加大财政投入等方面，切实保证落实“以流入地为主，以公办学校为主”的政策。其次，农民工应消除“入学难”的思想顾虑，依法让适龄子①秦玉年.浅谈农民工职业技能培训存在的问题及建议,http://www.yczgh.com/News.aspx?sID=5529.2010-4-10.34