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1、第一章绪论行政成本是反映行政效率、行政管理水平的重要标志，贯穿于整个行政管理工作之中。长期以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这一体制下，遇事往往以政治需要为首要目标，只算政治帐，不算经济帐，甚至可以不讲成本。因此，对行政成本的核算缺乏足够的重视，以致行政成本偏高、效率低下的现象十分突出，投入与产出明显不对称。尤其是改革开放以来，中国的行政成本占财政支出的比例不断提高。据有关资料统计,1978年,我国行政管理支出占财政支出的比重约为4.7%,1998年提高到14.8%。最近，更有学者指出，我国行政成本是世界上最高的。庞大的行
2、政管理支出不仅加重财政负担，影响政府形象，妨碍政府行政效率的提高，也引发了各种腐败行为。在这一历史背景下，了解和掌握我国现阶段行政机关的运转模式及其所需的行政成本，分析和研究我国行政成本的构成以及影响行政成本的因素，探索降低行政成本的有效途径，对强化各级党政领导和全体公务员的行政成本意识，规范地履行职责，减少各种不必要的支出，对顺利完成行政管理体制改革目标，提高政府执政能力和水平，转变政府职能，建立廉价政府，从源头上遏制腐败的产生具有极其重要的现实意义。第一节行政成本的概念界定“成本”是反映生产经营过程的实际耗费，它包括生产资料、劳
3、动力、设备等的耗费，是确定产品补偿价值的指标。美国会计学会对成本所下的定义是：1“成本是为了一定的目的而付出的(或可能付出的)用货币测量的价值牺牲。”企业产品成本是企业为生产经营一定种类和数量所付出的各项费用之和。成本核[1]章原.重塑政府[M].中华工商联合出版社,1998.53.1算是企业生存和扩大再生产的基础。政府作为管理和协调各种公共事务的组织，需要对社会各个领域、各个层面进行管理，提供服务，从而使混乱的、盲目的社会成为有秩序的、有计划发展的社会，而这种管理和协调是有费用的。也就是说，政府作为公共管理和公共服务机构，其活动也
4、要占用和消耗各种社会经济资源，只有占用和消耗这些资源，政府才能正常运转，才能为社会提供各种管理和服务。因此，政府管理社会、服务社会也是有其成本的，这就是行政成本。《行政管理学简明词典》中界定行政管理支出为：国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出(含国家机关经费和人民团体1活动补助费)和外交支出。根据这种界定，行政管理支出应当完全在财政预算范围内，而在实践中，很多支出都是预算外支出。《现代政府管理大辞典》中则界定行政业务费为：国家行政机关为完成各项行政任务，维持其正常工作所必2须的经费开支。上述所谓的“行政管
5、理支出”和“行政业务费”主要指的是“行政成本”。在学术界中，对“行政成本”有不同的界定和论述。有人认为，“行政成本”是“政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发出的现今3的人力、财力和未来一段时间的间接性负担。”有人认为，“行政成本”是“政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力4和物力资源。”有人则认为，“行政成本”是“指政府行政行为错误或不当而使5社会付出的成本，即政府作为或不作为对社会产生的负面效应。”还有人认为，“行政成本”“就是在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人6
6、力、物力、财力的总和，所作出的可以用货币度量的价值牺牲。”笔者比较认同第二种观点，即“行政成本”是“政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。”因为这种观点指出行政成本的主体是政府，而且明确了政府服务的对象是社会，并指出政府的主要职能就是为社会提供公共服务和公共产品。[1]魏海波,史宇航.行政管理学简明辞典[Z].江苏:江苏人民出版社,1986.128.[2]张成福,倪文杰.现代政府管理大辞典[Z].北京:中国经济出版社,1994.324.[3]周镇宏,何翔舟.政府成本论[M].北京:人民出版
7、社,2001.20.[4]卓越.行政成本的制度分析[J].中国行政管理,2001,(3):19.[5]陈石.论政府行政成本控制的原则[J].贵州社会科学,2005,(6):9.[6]王庆仁.应该重视对行政成本问题的研究[J].中国行政管理,1999,(10):28.2概括而言，“行政成本”包括以下几个方面的内容：1、行政成本发生的主体是行政机关及其工作人员。2、行政成本所需资源的获得主要靠财政拨款获得。也就是说行政资源是在国家法规制度范围内包括预算内行政管理支出资金和预算外资金中允许用作行政管理费用的一部分资金，因而无需经受市场的检
8、验。3、行政成本发生的客体主要是指社会及其所需的公共产品。也就是说从服务的对象上看，主要是指社会，政府的主要职能之一就是为社会提供公共服务。4、行政成本的构成内容包含广义的行政成本和狭义的行政成本两个方面。从广义的概念看，政府行政成本
