从资金来源看专项债对基建的影 响

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1、目录前言41、地方政府专项债相关内容梳理41.1地方政府专项债基本概念41.2地方政府专项债相关政策61.3发行规模及主要投向82、从资金来源看专项债对基建的影响102.1基建是稳增长重要手段102.2专项债如何影响基建资金123、结论18图表目录：图1：地方政府债券分类5图2：地方政府一般债和专项债发行规模8图3：新增专项债和置换专项债发行规模9图4：2018年项目收益债主要投向10图5：2018年项目收益债主要投向发行规模10图6：基建是稳增长的重要手段11图7：基建、地产以及制造业投资对GDP的拉动率11图8：

2、2018年基建投资增速大幅回落12图9：基建资金来源分类13图10：基建各项资金来源规模走势14图11：基建各项资金来源占比走势14图12：2017年地方政府性基金支出决算表（部分）15图13：地方政府性基金收入主要是土地出让收入16图14：地方政府性基金支出主要与土地出让相关16图15：专项债影响基建资金的路径16图16：国有土地出让收入增速下滑17图17：历年国有土地出让收入规模17表1：项目收益专项债的发行要求6表2：财政部关于地方政府专项债的相关政策7表3：2019年专项债对政府性基金支出预测（万亿）18前言

3、2018年，随着地方政府专项债的大规模发行，市场对其关注度愈发提高。12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议正式闭幕，会议审议通过了关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定，主要内容包括：第一，在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；第二，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和

4、专项债务限额），授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。往年看，地方政府债券发行需要等到3月份全国人大审议通过当年地方债新增限额，地方真正发行债券的时间要更晚，因此历年1-2月基本均为地方政府债发行的空窗期。在当前经济下行压力加大的背景下，提前下达地方政府债务限额，有利于地方政府尽早做好资金统筹安排，同时保证基建补短板等重点领域的资金供给。本文中，我们将对地方政府专项债的相关内容进行梳理，并从资金来源的角度对2019年专项债支持基建领域提出看法。1、地方政府专项债相关内容梳理1.1地方政府专项债基本概念

5、2014年修订的新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架。预算法规定，地方政府举债应当在国务院批准的限额内采取发行地方政府债券方式，除此以外不得通过其他任何方式举借债务。43号文件进一步明确，对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。在这一政策基础上，2015年财政部印发了《地方政府专项债

6、券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），其中明确了地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。发行期限上，规定专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。从上述定义上可以看出地方政府专项债与地方政府一般债的两点主要区别：第一，一般债券往往没有收益，而专项债券则需要满足

7、一定收益的要求；第二，一般债券纳入一般公共预算管理，即我们常说的“财政赤字”，而专项债券则是纳入政府性基金预算管理。由于政府性基金预算的管理原则是以收定支、专款专用、结余结转使用，因此专项债券并不纳入赤字安排。进一步划分，地方政府专项债可分为普通专项债和项目收益专项债两种。2017年8月财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）以鼓励地方政府发行项目收益专项债，并将其称为中国版的“市政收益债”。图1：地方政府债券分类土地储备专项债一般债券项目收益专项债棚改专

8、项债地方政府债券收费公路专项债专项债券普通专项债……资料来源：与普通专项债相比，项目收益专项债在发行的要求上更为严格，需要具体明确到单一或者多个项目上。如按政策要求，从债券项目上看，项目收益专项债需要能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息；从偿债责任上，项目收益专项债券对应的项目取得的政府