基于公共属性的高等教育支出绩效的研究

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1、.基于教育公共属性的资源配置绩效的研究广东省教育厅基财处　廖开锐本文基于公共教育支出绩效内涵和教育支出过程特性来构建多层次结构指标体系,并运用主成分分析法对这一指标体系进行经验检验,对各省的公共教育支出绩效状况进行整体性评价。一、高等教育的公共属性与政府的责任高等教育对于社会的巨大作用是有目共睹，不论其教学服务，还是科研和社会服务，都具有一定程度的公共物品的属性，教育的这种公共属性在《高等教育法》中得以明确和强化：设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为

2、目的。当然，高等教育也是政府的社会责任，是政府的公共服务项目之一，它通过设立高等学校，向公民提供高等教育及发展学术研究来履行其“公任务”。也就是说，政府在向公民提供高等教育过程中所行使的权力属于公共权力，是一种履行公共服务的行为。因此，政府在高等教育中，一方面必须承担起其公共责任，有义务、有责任利用教育经费这只看得见的手去介入、影响和校正高等教育改革的思路、路线和目标，积极参与到高等教育物品的供给活动中来；另一方面要完善以法治为基础的公共治理结构，通过教育立法，落实高校办学的主体地位，明确政府与高

3、校各自的责任、权利和义务，实现政府的社会管理职能与高等教育自我管理、发展职能分开，将高等教育权力下放到学校，实现政府对教育由微观管理职能向宏观调控职能的转变，真正使政府由过去对高校“划桨”转向为高校“掌舵”。二、政府在高等教育资源配置中的责任核心：公平与效率高等教育的发展，资源配置是一个不可回避的问题，资源配置对高等教育发展的基础作用决定着拥有核心决定权的政府在高校发展的责任。在“穷国办大教育”的背景下，政府主导教育资源配置模式是其必然选择，正如杨明所说“经济手段是政府向高等学校施加权力影响、渗透

4、意志、获取利益的最有效的手段，拨款权是政府进行宏观调控的一根灵活的指挥棒”〔11〕。但这种选择也要求政府本着教育的公共属性和提供最优化服务的原则，在资源的配置中必须坚持“公平与效率”的原则。吴立保认为政府对教育资源配置的公平，就是公共财政投入和经费管理等要遵循教育发展规律,不改变原来的高等教育总需求状况,从战略的高度配置高等教育资源,常态地、持续地保证高等教育系统的整体质量12〕。通过主导资源分配，政府主动承担了对高等教育的调控责任，保障政府在高等教育资源配置过程中维护教育公平的作用。但单靠政府权

5、力配置资源所引致的...资源管理过度集中、资源管理机构低效和资源分配不公等弊端也就显而易见。从世界各国高等教育资源配置的经验来看，政府权力、市场权力和学术权力的相互博弈与制衡是高等教育资源配置的客观要求。在我国，资源配置经历了计划经济向市场经济的转换，一元权力配置的格局被打破，多元权力格局正在形成，政府的职责不仅是担负起自身应有的资源配置的义务，同时要积极推动多元投资格局的形成，通过引入竞争机制，在有限财政的情况下实现教育资源数量与质量的迅速增长，促使高校不断提高公共高等教育的供给，进一步充实政府

6、社会公共责任的履约能力。因此，教育公平与效率的关系实质上就是“教育资源配置的平等原则、差异原则和补偿原则”与“教育对于个人发展与国家发展的贡献率”之间的关系〔13〕。体现在解决政府与市场各自的失灵问题的过程中，政府与市场的职能发生了交叉与融合，从而维护着教育资源供给的公平与效率，即实现教育公平效率化和教育效率公平化的双重融合。三、绩效管理是落实政府资源配置责任核心的工具绩效管理（Performance－Management，PM），又称为目标—导向管理。20世纪80年代，引入西方国家公共部门管理理

7、论之中，开启了公共部门从过去单纯追求行政效率和管理秩序，转而侧重服务质量、成本效用、“顾客至上”的新公共管理运动（NPM）。特别是进入90年代以来，对公共支出项目绩效考核从“经济性、效率性和有效性”的“3E度量”逐步过渡到“经济性、效率性、有效性和公平性”的“4E标准”度量，用多元价值标准体系来考核管理者的管理责任。这种“四维度量”的考核模式，要求管理者通过调整资源配置，以公民为本，强化责任机制，引入“结果导向”，关注终极产品是否符合并实现了既定的政府管理目标，寻求资源为政府效率、效益和公平服务的

8、新途径。现代高等教育资源配置中，教育公平是一种教育权利的普遍化意义，是政府主导资源分配的结果，它使不同性别、社会阶层、种族、语言障碍条件和地域差异的学生要求获得平等的教育机会、资源和产出。但政府在保证全体公民享有均等教育机会的前提下，也在运用市场机制进行资源配置政策的实施与引导，这是因为资源配置在政府的控制下实际上是一种纵向配置，资源配置的内在要求是资源流动的横向化，而政府的过多干预将会割断横向交易，导致政府资源配置的纵向性将资源配置的横向性严重扭曲。同时，市场在自发配置资源时存在