关于构建农村宅基地有偿退出机制研究

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1、内部刊物妥善保存第二十九期（总第290期）浙江省农村发展研究中心浙江省农业和农村工作办公室二○一四年十二月十九日●张如勇构建农村宅基地有偿退出机制研究●嘉善县农办创新精准扶贫载体，释放农村广域红利——嘉善县扎实推进省级农村扶贫小额信贷试点构建农村宅基地有偿退出机制研究张如勇随着工业化、城市化、信息化和农业现代化进程加快推进，农村人口向城镇迁徙的趋势明显，宅基地闲置现象较为普遍，农村空窠化现象较为突出。建立宅基地有偿退出机制，有利于盘活农村闲置宅基地、集约利用农村土地，在不增加建设用地总量的前提下缓解土地供需矛盾，对于推进新型城镇化、新农村建设、促进现代农业发展和维

2、护农民利益具有重要意义。一、农村宅基地使用中的问题从我们调查的情况看，杭州农村宅基地使用状况总体是好的，但一些历史积累的问题。诸如规划滞后、布局小散、一户多宅、超标占地、私下流转使用等问题还不同程度地存在。（一）村落规模小布局分散。2013年末杭州户籍人口707万人，2058个行政村，多年来由于村庄规划缺失滞后，农村居民点呈无序扩张状态，点多分散，人居占地超标现象较为普遍，土地利用比较粗放。全市农村户籍人口313万人，占全市总人口44.3%。规划的193个中心村，分布在1340个居民点上，平均每村为7个居民点。我们还对某地3个一般行政村居民点布局作了个案分析，分布在

3、15个自然村、97个居民点，其中10户以下的居民点48个，占49.5%，11—50户的居民点39个，占40%，50户以上的居民点10个，占10.5%。从居民点的布局和农户的数量分析看，规模过小、布局分散的问题是显而易见的。（二）农村房屋闲置现象普遍。随着城乡一体化不断推进，大量新生代农民进城创业，特别是许多农家子弟大学毕业后选择在城镇安家乐业，有的在城里有稳定的工作和保障，有的事业有成，购置房产，成了真正的城里人，部分留守农村的老人儿童也进城投靠，农民向城镇自由迁徙使农村住宅大量闲置。根据对某地3个行政村1607个农户调查情况看，其中全家已搬城镇居住的33户，占总数

4、的2.1%；平时房屋闲置无人居住有87户，占总户数5.4%；有89户农民由纯老人居住，占5.5%。农宅闲置率在10%左右。（三）违规用地现象屡禁不止。长期以来，在宅基地用地管理中“重批轻管”、“批少占多”，超标占地现象成为惯性，尽管通过“三改一折”违章现象得到抑制，但土地资源浪费的情况一时还没有得到扭转。从现行宅基地分配制度看，宅基地是基于集体成员身份实行的福利性分配，在于农民住房的保障功能，即保证农民的居住权，农民取得宅基地几乎为零成本。经济利益的驱动造成一户多宅、超标准占地等问题。缺乏宅基地有偿使用和退出机制，农宅隐形流转与灰色交易时有发生，纠纷案件不断。（四）

5、农村用地矛盾依然突出。土地指标矛盾在加剧，各地对农民建房从严控制，城郊区域农民建房甚至暂停，村民结婚成家、添丁加口、分户立室等建房愿望迫切，建房用地指标仍然比较紧张，少数农民的宅基地使用权益仍然得不到有效保障。由于缺乏宅基地有偿退出的运行机制，用地矛盾始终得不到缓解，也就是说，一方面农村宅基地大量闲置，另一方面农民的合理建房需求得不到满足的矛盾不能有效解决。二、构建宅基地有偿退出机制的可行性分析（一）改革的推进将为建立宅基地有偿退出机制提供新的依据。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，“

6、农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”；《中华人民共和国物权法》明确把农村宅基地使用权定义为“物权”；党的十七届三中全会《决定》提出：“依法保障农户宅基地用益物权。”2013年11月党的十八届三中全会《决定》又提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”改革措施将有力推动农村宅基地有偿退出

7、机制的建立。（二）城镇化推进为农村人口转移情况和宅基地退出创造了难得机遇。城镇化推进将有更多农民进城，目前杭州农村户籍人口313万人，按照10%的闲置率、人均45平方米的用地标准测算，宅基地的退出可以减少近1400公顷的建设用地。从目前杭州实际的城市化率56%（按户籍人口计算），如到2020年达到75%，这就意味着全市将有140万农村人口进城镇，按人均45平方米的用地标准测算，农民退出宅基地，可带来近6300公顷补充耕地或城乡建设用地增减挂钩潜力。农村人口转移和城镇化进程加快推进为宅基地退出创造了良好的机遇。（三）村镇规划和土地资源集约利用为宅基地退出提供了新空