农村社区公共品“民办公助”供给中的村干部激励研究

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1、农村社区公共品“民办公助”供给中的村干部激励研究摘要：自下而上、自愿行动的一事一议机制是当前我国农村社区公共品供给的基本机制，该机制下社区公共项目建设需要村民进行集体选择，并由村干部负责项目建设工作。一事一议早期项目建设基本依赖“民办”，村民集体行动陷入困境；2008年后财政奖补政策的实施使农村社区公共品供给进入了“民办公助”新时期，有效调动了村民通过集体行动建设公共品的积极性，但是财政奖补没有直接对村干部的相关行为进行激励。基于福建省的调研分析表明，村干部的工作积极性之所以被调动，是由于政府与村民联合起来向村干部施加同向而有效的影响，其中乡镇通过村干部绩效考核、村民通

2、过村民代表会议对村干部行为施加影响，同时村民直选导致村主任的工作积极性更高。应进一步完善村干部绩效考核机制和村民民主机制，继续提高财政奖补额度，并给予人口规模小的村庄更多支持，以促进农村社区公共品的有效供给。关键词：一事一议；农村社区公共品；民办公助；村干部；财政奖补；村民民主；干部绩效考核；村民直选；村民代表会议；村级公益事业中图分类号：F325.4；F061.3文献标识码：A文章编号：1674-813102-0021-09、引言农村公共品包括农村基本公共品，还包括诸如村内小型农田水利、桥涵道路、植树造林、环卫设施、公共活动场所设施等使用和消费局限于村庄范围的农村社区

3、公共品，这类公共品在我国通常也被称为“村级公益事业”。人民公社解体以后，农村公共品供给的投入主要依赖向农民征收农业税及附加费来筹集，但自上而下的决策机制使得筹集的资金经常被挪用，这种供给机制导致了农民负担过重与农村公共品供给不足的双重困境。从2000年开始改革到2006年全面取消农业税费，相应的农村公共物品供给机制也发生了巨大变革：基本公共品供给重新纳入财政内供给体系；而社区公共项目供给的决策由村民集体民主决议、成本筹集主要源于村民出资出劳、项目建设执行由村干部负责，这被称为一事一议供给机制。一事一议机制初期，由于政府从供给体制中基本退出，社区公共品供给变成了“民议、民

4、决、民筹、村建、村管”的完全民办，一事一议迅速陷入“事难议、议难决、决难行”的村民合作难与村干部执行积极性不足的困境。全国通过一事一议建成农村社区公共品的村庄累计不到10%，“村级公益事业建设投入总体上呈下滑趋势，村级公益事业发展不能满足村民的需求”参见国农改〔2008)2号文件：《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》。为了解决这个问题，从2008年开始政府财政对一事一议中的村民筹资进行财政奖补，目前补贴额度达到村民出资额的50%左右，大多数学者认为这极大地调动了村民出资出劳的积极性。财政部的数据显示，自2008年财政奖补以后，到2012年通过一事一

5、议财政奖补建成农村社区公共品项目的村庄比例上升到37.3%,项目投资中农民和社会投入4165.3亿元，各级财政累计投入奖补资金1697.8亿元，共建成各类村级公共项目135.9万个。福建省财政厅数据显示，2009—2012年全省通过一事一议建成农村社区公共品的村庄比例达到76.63%，其中农民筹资筹劳46.96亿元，村集体投入6.01亿元，社会捐赠赞助3.22亿元，各级财政投入奖补资金20.69亿元，建成村级公共项目22462个。2013年在贵阳召开的全国一事一议财政奖补工作现场会上，财政部副部长胡静林指出，财政奖补后我国农村社区公共品供给机制进入了“民办公助”的一事一

6、议新时期。关于越来越多村庄在一事一议新时期突破原有困境建成社区公共品的原因，既有研究多从财政奖补降低村民出资额、激发村民合作意愿的角度展开，但是村民决议通过的项目建设需要村干部负责执行。根据相关规定村庄建设社区公共品项目要获得财政奖补，必须要严格遵守“民主议事、申报审批、项目实施、考核验收、资金兑现、设施管护、档案保存”七个步骤来进行参见2011年福建省财政厅和农业厅联合发布的《福建省村级公益事业建设一事一议财政奖补工作操作指南》。，村民“民主议事”只是第一步，后面六个步骤的工作要依靠村干部来完成，这是相当耗费精力的工作，如果村干部不愿意积极发挥作用，社区公共品建设最终

7、也无法完成。刘燕和冷哲指出，财政奖补并没有对一事一议工作中村干部的积极性给予直接激励。那么在“民办公助”的农村社区公共品供给中，哪些因素使得村干部愿意付出精力和时间推动项目建设与管护？这个问题不解释清楚，就无法有效说明为什么越来越多的村庄通过一事一议机制建成社区公共品。此外，即使在“民办公助”的背景下，仍然还有很大比例的村庄没有通过一事一议建成社区公共品，如何让这些村庄突破困境也值得深入研究。因此，财政奖补使村民建设社区公共品积极性得到调动后，如何调动村干部推动项目建设的积极性成为农村社区公共品供给的关键。但目前针对一事一议“民办公助”时