我国慈善组织的规制与监管研究

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　　我国慈善组织的规制与监管研究[摘要]随着《慈善法》的颁布，我国慈善事业步入了新的发展阶段，但是在《慈善法》与相关法律法规的规范下，慈善组织仍存在许多问题，必须出台一系列有效的具体的规制与监管措施，保证慈善组织的良好运行。文章采取文献综述法和实地观察法，引入制约慈善组织监管的“三力理论”，对《慈善法》下慈善组织存在的监管问题做出分析整理，提出有效监管的“三明主义”，建立慈善组织、第三方评鉴机构、社会群众和政府机构形成“三角四方”的开放式监管体系。中国2/vie　　[关键词]“三力理论”；“三明主义”；“三角四方”；监管体系　　[DOI]10.13939/j.ki.zgsc.2017.08.127 　　目前，非政府组织的崛起推动了全球慈善事业的发展，中国的慈善事业也处于蓬勃发展的阶段。在《慈善法》与其他相关的法律法规的规范下，慈善事业已经不仅仅局限于单纯的救灾济贫领域了，它开始扩展到了文化、教育、环境保护等各个公益领域，并在社会生活中扮演着重要的角色，成为了政府保障和政府救济的有效补充。因此，通过强化对于慈善组织的监管研究，能够更为充分地发挥出其在促进慈善事业发展方面的作用，为社会的均衡做出更大的贡献。　　1慈善组织规制监管的必要性　　慈善是指在政府的规范下，个人或群体自愿通过慈善组织机构或者其他途径，向社会或个人无偿提供人力、物力、财力，旨在改变受助者生存环境的援助行为，受助者可以面向全社会也可以面向特定人群。为保证慈善组织的良好运行，需要严明的规制监管措施。　　慈善组织在运营过程中存在投入与产出的关系，例如，捐款者捐献100元给慈善组织，慈善组织找到需要这笔钱的人，帮助他改善现在生活上的困境。因此要让慈善事业这个市场发挥应有的作用，必须要制定一系列的公平、公正、公开的“游戏规则”。　　即使良好的慈善组织运营，很难实现慈善事业的重要的社会目标，慈善事业的良性发展带来的是社会贫困人民的生活水平的改善，因此，有效的监管保证了慈善组织“均贫富”功能的实现。　　2我国慈善组织规制监管机制　　2.1监管依据 　　随着2016年3月16日《慈善法》的颁布，以及现有的相关法律法规，如《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《社会团体登记管理条例》等，慈善组织的监管处于有法可依阶段。各地也积极出台相关政策，为慈善组织的监管提供依据。　　2.1监管主体　　有了法律的依据还需要公权力赋权给相应的政府部门，或者由政府给一个独立化的专业的社会团体赋权行使监管的职能。本文认为慈善组织的监管主体应是县级以上人民政府民政部门、慈善协会和社会群众。只有做到明确主体，才能全面发挥监管的作用。　　2.3发现问题　　明确主体后，需要监管主体行使监管职能，按照监管依据观察是否出现违规违法行为，发现慈善组织存在的问题。　　2.4采取措施　　发现问题后，针对问题，采取相应的措施，最有效的监管就是采取措施的力度之大，大到被监管对象能够自觉尽量不去做违规违法的事情，使得慈善组织能按照社会目标正常地运行。　　3制约慈善组织规制监管的三要素　　为使规制和监管的功能得到正常的发挥，我们引入刘远立教授的“三力理论”，从能力、动力和压力三方面去寻找慈善组织规制监管的制约因素。 　　3.1能力　　监管主体具有较强的执政能力、监管能力、治理能力对慈善组织的良好运行是一个必要条件。具备以上条件才有能力搜集相关信息以了解慈善组织是否遵守法律和是否有能力惩罚违法者。　　3.2动力　　慈善事业关乎到社会整体生活水平的提高，又关乎贫困人民的生存，但是由于慈善组织太复杂，既有政府机构又有社会组织，据民政部《2015年社会服务发展统计公报》，2015年民政部门和社会组织共接收社会捐款654.5亿元，共接收社会捐赠衣被4537万件，大量的捐赠信息正在挑战信息系统和监管主体的知识，慈善组织工作人员是否具有足够的动力去处理这些信息成为慈善事业发展的重点问题。此外，受捐群体生活上的改善的不确定性使得政策的制定和监管很难有效。因此，需要慈善组织内在的动力去约束自己的行为，也就是自律是慈善组织良好运行的充分条件。　　3.3压力　　自律的作用不仅在于其相对的能力，还在于同行的压力：获得同行的认可是慈善组织良好运行及其工作人员职业发展的重要基础。此外，违规成本的压力也会决定慈善组织运行的优劣。 　　4慈善组织存在的监管问题　　我们通过实地观察法，前往A市的某慈善组织，主要�哪芰Α⒍�力和压力三个维度去寻找慈善组织存在的监管问题。　　4.1慈善机构缺乏有效监管　　第一，我国慈善组织存在多头领导的现象。在当前官办慈善的现有体制下，慈善组织通常由政府控制或主导，NGO（非政府组织）自身也设有自己的监管部门，在政府与组织双重监管下，往往会形成管理工作重叠、监管主体混乱的局面，不仅扰乱了慈善组织的正常运行秩序，也会造成管理效率低下等问题。[1]另外，在政府领导下的官办慈善组织得到政府的大力庇佑，对慈善机构的监管在一定程度上就是对自己的监管，因而政府监管的力度和强度也受到极大限制。　　第二，我国慈善组织缺乏有效的系统的监管体系。目前慈善组织监管主体主要是民政部，通过定期或不定期的检查来作为主要规制监管的手段，缺乏有效的系统的监管体系。检查中出现问题的惩罚力度较低，慈善组织缺乏自律的压力；因为缺乏有效的监管体系，慈善组织会出现谋私利的动力而替代自我监管的动力；另外，慈善机构的监管主体民政部的职能众多，导致缺乏有效、及时监管的能力。在“三力” 缺失的现有慈善监管体系中，不仅存在慈善组织运行的低效率，还存在监管的低效率。　　4.2慈善机构缺乏公信力