我国慈善组织的法律规制问题研究

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万方数据分类号UDCD922．1300学位论文我国慈善组织的法律规制问题研究作者姓名：黄鹤指导教师：周实教授东北大学文法学院申请学位级别：硕士学科类别：法学学科专业名称：宪法学与行政法学论文提交日期：2014年6月论文答辩日期：2014年6月学位授予日期：2014年7月答辩委员会主席杨玉凯评阅人：杨玉凯、顾海波东北大学2014年6月 万方数据ADissertationinLawTheAnalysisoftheLegalRegulationsoftheCharityOrganizationofChinabyHUANGHeSupervisor：ProfessorZHOUShiNortheasternUniversityJune2014 万方数据独创性声明本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢=亡已思0学位论文作者签名：黄鹤日期：少c，也缉伽弦学位论文版权使用授权书本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。作者和导师同意网上交流的时问为作者获得学位后：半年口一年口一年半口两年吖．学位论文作者签名：兹鹤导师签名：1司凌签字嘿沪叩彳16叫h签字吼沙脚乎‘缈泷谤 万方数据东北大学硕士学位论文摘要我国慈善组织的法律规制问题研究摘要慈善自古就代表了一种善行和美德。我国是一个有着悠久历史的慈善传统国家，儒家思想中的“仁爱大同”是中华文化中慈善事业的价值基础。改革开放以来，随着我国的慈善事业的快速发展，慈善的范围与形式也有了巨大变化。目前，慈善组织除了基本的社会救助功能外，还衍生出了如提供公共服务和公共产品、促进社会教育发展和提升文化水平等一系列的公共职能。发展慈善事业的前提是慈善组织健康发展，这不仅需要法律确立其合法的主体地位，更需要法律对其予以规制，并加以监督。现阶段，学术界对慈善的研究也主要是从历史、文化、政府与慈善组织的关系等方面入手的，相较于国外完善的慈善立法和学术研究而言，我国对慈善组织的立法研究才刚刚起步，慈善组织的法律监管机制很不健全。近年来，从郭美美事件、嫣然天使基金遭质疑等引发的一系列社会问题使得笔者认识到从法律角度对慈善组织进行规制具有重要的研究价值和现实意义。本文采用了综合性的研究方法，主要是文献分析、比较研究分析以及经验总结研究方法，第一部分对慈善以及慈善组织进行界定之后，并结合慈善组织监管法律制度的理论基础说明对慈善组织监管的必要性。第二部分对我国慈善组织监管法律制度的现状及存在的问题进行分析，指出监管法律制度存在法律依据不足、准入制度不合理、信息公开机制不健全等一系列问题，并对产生的问题进行原因分析。第三部分介绍英美国家慈善组织监管法律制度以及对我国经验启示。第四部分从统一立法、行政管理机制、社会监督机制、自我监督体制等方面对我国慈善组织的法律规制问题提出了自己的观点。关键词：慈善组织；监管；法律机制 万方数据TheAnalysisoftheLegalRegulationsoftheCharityOrganizationofChinaAbstractItispubliclyknownthatCharityrepresentingakindoftraditionalvirtueandbeneficialactivity．Chinahasalongandsplendidcharitytraditionalcountry,Confucianismreflected．“CharityHarmony”isthebasisofthevalueofphilanthropyintheChineseculture．Anermeretormandopemngup，asthedevelopmentofthecharity,theformandscaleofcharityexperiencedhugechange．Currently,inadditiontobasicsocialassistancefunction，charityorganizationsspawnedsuchastheprovisionofpublicservicesandpublicgoods，promotesocialdevelopmentandenhantetheculturallevelofeducationandaseriesofpublicfunctions·Intermsofthis，otherthanthelawneedtoendowthecharityorganizationwithlegalidentity,thelawisalsorequiredtoregulateandcontrolit．Mostoftheresearchesoncharityorganizationintheacademicfieldarerelatedtotheoriginofcharityfromthehistoricalperspectiveandtherelationshipbetweenthegovernmentandcharityorganizationfromtheaspectofadministration，comparedwiththeperfectcharitylegislationandacadeIllicresearchmothercountries，thelegislationofthecharitableorganizationhasiuststarted，thelegalregulatorymechanismsarefarfromperfectcharity．Incurrentyears，theproblemsraisedfromthe“Guomeimeievent”andSweetangelfundhasbeenquestionedreflectedmeresearchworthyofdoinganditneedstobedoneemergently．Acomprehensiveresearchmethodology,primarilyconsistingofcomparativestudy,empiricalanalysisandnormativeresearchmethods，iSadoptedinthispaper．Thefirstpartgivesthedefinitionofcharityandcharityorganization，combinedwithcharitableorganizationsupervisionlegalsystemtodescribethenecessityofcharityregulation．Thesecondpartanalyzescharitieslegalsystempresentsituation，theP印ermainlypointsoutthecharityorganizationsupervisionlegalsysteminChina,theexistingproblemsofthelOWlevel．includinglegislationwithoutaspeciallawtoregulatethebehavior；theunreasonableofadmittancesystem；theflawofregulatoryinformationopennesssystemandotherissues，andanglicizingthereasonsofissues．ThethirdpartrespectivelyexpoundsBritainandAmericacharitableorganizationsupervisionoflegalsystem，andsummedupthetwocountriescharitableorganizationoflegalsystemforthesupervisionofexperience．Thefourthpartistheconcepttoimprovethesupervisionofthecharityorganization，respectivelyfromthelegalsystem，administrativesupervision，supervisionandself-regulationputsforwardfourperfectcommendations．Keywords：Charityorganization；Supervision；Legalmechanism．．III．． 万方数据东北大学硕士学位论文目录目录声明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯I中文摘要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯IIABSTRACT⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．III第1章绪论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11．1选题目的及研究意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。l1．1．1选题目的⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．11．1．2研究意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11．2文献综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21．2．1国内学者研究的现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21．2．2国外研究的现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯41．2．3对现有研究的简要评价⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯61．3论文的研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．61．4论文可能的创新点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一71．4。1研究角度的创新⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．71．4．2提出对策的创新⋯。⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．7第2章慈善组织监管法律制度的概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯82．1慈善、慈善组织的一般理论研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。82．1．1慈善⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯82．1．2慈善组织的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯92．2慈善组织法律监管⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．3慈善组织监管法律制度的理论基础及存在的必要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．3．1慈善组织监管法律制度的理论基础⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．122．3．2慈善组织监管法律制度存在的必要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．14第3章我国慈善组织监管法律制度的现状及存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯153．1我国慈善组织监管法律制度的现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯153．1．1我国慈善组织的发展现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一153．1．2我国慈善组织监管法律制度的现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．163．2我国慈善组织监管法律制度存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯173．2．1缺乏独立的慈善组织法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．173．2．2慈善组织的政府监管机制不健全⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．173．2．3慈善组织的社会监督机制不健全⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一183．2．4慈善组织内部监督机制不健全⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一193．3慈善监管制度存在问题的成因分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯19第4章英美国家慈善组织监管法律制度及其经验启示⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯214．1英国慈善组织监管法律制度及其经验启示⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21．IV． 万方数据东北大学硕士学位论文目录4．1．1英国慈善组织监管法律制度内容⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．214．1．2英国慈善组织监管法律制度的经验启示⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。224．2美国慈善组织监管法律制度及其经验启示⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯234．2．1美国慈善组织监管法律制度内容⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。234．2．2美国慈善组织监管法律制度的经验启示⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。26第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯275．1建立我国慈善组织监管的法律制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯275．1．1由全国人民代表大会制定一部专门的慈善法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．275．1．2健全配套法律法规的规定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．305．2完善慈善组织的行政管理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯305．2．1建立合理的慈善组织准入机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．305．2．2健全慈善组织税收监督机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一325．3完善慈善组织社会监督⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．335．3．1建立合理的慈善组织信息公开制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一335．3。2建立独立的第三方评估机构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。345．4健全慈善组织的自我监督体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯355．4．1加强慈善组织的自我监督⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯355．4．2加强慈善组织的行业自律⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．35第6章结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．366．1研究结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯366．2研究设想⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯366．3研究不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯36参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯37致谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．39作者简介⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯40攻读学位期间发表的论著以及获奖情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯41．V． 万方数据东北大学硕士学位论文第1章绪论1．1选题目的及研究意义1．1．1选题目的慈善事业不仅具有政府公共服务功能的有效补充的作用，也是一个国家与社会进步的重要体现。改革开放以来，随着我国经济的腾飞，各项事业都取得了巨大的成果，同样我国的慈善事业也迎来了快速发展的机遇期。但是，机遇往往也伴随着挑战。众所周知，近年来我国慈善事业遇到了巨大挑战，负面新闻不断。从中国红十字会的“郭美美事件’’到中华慈善总会的“尚德诈捐门”，再到中国青少年发展基金会的“中非希望工程”等等，中国慈善组织相继遭遇前所未有的全民信任危机，各地红十字会相继陷入捐款数额骤减的窘境。这些社会热点问题再次反映了我国慈善组织法律监管上的缺失。其中，导致我国慈善事业出现暂时困难的直接原因是公众对慈善组织的公信力缺乏信任，但根本的原因却是慈善组织的法律监管不力，这说明我国慈善组织的发展急切的需要纳入法制的轨道。同时，借鉴国外的慈善组织监管的经验，我们发现对慈善组织进行法律监管才是最有权威性和约束力的。综上所述，本文写作的目的通过分析慈善组织监管法律制度的基本理论，迸一步明确建立慈善组织监管法律制度的必要性和现实意义，并通过介绍评述国外慈善组织监管的法律制度的成功经验，找出我国在此方面存在的不足，并试图为完善我国慈善组织监管的法律制度提出一些粗浅意见和建议，旨在抛砖引玉，推动对这一命题的深入研究与探讨。1．1．2研究意义一是理论意义。通过研究西方国家慈善组织的法律制度可以看出，健全的法律监督机制是确保慈善组织健康发展的前提条件。所以我国在构建慈善组织法律制度体系和完善的过程中，应当在慈善组织法律监督的问题上予以更多的资源和投入，只有这样我国才能确保慈善组织发挥其社会职能。由于我国国内对于非营利组织的探讨和研究仍处于起步阶段，且慈善组织本身所具有特殊性，进而针对其法律监管制度层面所开展的探讨寥寥无几，也导致了我国现行的慈善法律制度极端落后于慈善组织的发展。我国现行规制慈善组织的法律法规专业性不强，立法层次比较低。更为重要的是，目前的慈善立法对慈善组织监管力度不够，形式上重入门监管，缺少对其实质过程的监管，同时慈善的信息披露制度力度缺乏，使得慈善组织无法很好同社会各监督渠道进行良好通畅的交流，影响了慈善组织在社会的公信力。因此，对慈善组织法律规制问题进行研究，并根据我国实际情况，对建立慈善组织法律监督制度的提出一些构想，不仅对我国慈善组织．1． 万方数据东北大学硕士学位论文第1章绪论的法律制度完善能有所裨益，而且将其作为今后研究的一个重要课题，对于促进我国社会主义经济与政治体制改革的深入发展，建设和谐社会具有重大意义。二是现实意义。首先，可引导慈善组织良性发展。法律的监管不仅可以给慈善组织提供咨询意见和制度保障，使慈善组织在运营过程中少走弯路，健康运转；而且对于民众而言，法律的监管可以保障慈善组织善款善用，提高慈善组织的透明度，增强社会公信力，避免少数投机分子浑水摸鱼。其次，有利于缩小贫富差距、保持社会稳定，对构建和谐社会起到极大的促进作用。和谐社会所追寻的是人与人、人与社会、人与自然和平相处的完美状态，而这就要求正确反映和兼顾不同阶层的利益，各阶层的社会成员都能共享社会财富利益，让弱势群体能够得到救助和保障。在目前贫富差距仍然较大的情况下，慈善事业起到了积极的调和作用。慈善事业依靠对社会财富的第三次分配，将社会剩余财富进行整合利用，主动对弱势群体提供必要的帮助，能使其享受到最基本的生活保障，为国家社会保障体系的做出了必要的补充，贯彻了我国和谐社会公平正义的价值取向。1．2文献综述1．2．1国内学者研究的现状慈善组织是非营利组织(Nonprofitorganization)的重要部分，因此需从对非营利组织的研究背景来进行研究。我国国内，随着经济水平的提高，非营利组织获得了较大发展，很多学者也开始投身于这一领域的研究，但是目前的研究基本上仅限于政治学、历史学、社会学等几类较为宏观的研究角度，在法学方面的研究则比较薄弱，可供参考研究的大部分是关于非营利组织或慈善历史等方面的研究资料，学者从法学角度对慈善组织尤其是民间慈善组织的研究更是处于初始阶段。以法学视角的相关研究主要有以下几个方面：第一是慈善事业的有关研究。相关学者提出了我国慈善事业的发展过程中存在的主要问题，并提出了解决途径①。第二是慈善组织的有关的基础理论研究。该理论研究主要以对非营利组织研究为主。学者程昔武采用将非营利组织与营利组织进行对比的方式，阐明二者在性质、内部机构设置、治理结构等方面的差异，并在此基础上提出了构建非营利组织治理结构所依托的理论基础，包括公益产权理论和利益相关者理论②。北京大学法学院于1998年成立了非营利组织法研究中心，专门对非营利组织的法律问题进行研究，从宪政角度深入，以宪法上的公民结社自由为非营利组织的理论基础研究的逻辑起点③。北京大学法学院非营利法研究中心认为，在一个宪政国家，宪法是根本法，规定了①徐麟．中国慈善事业发展研究【M】．北京：中国社会出版社，2005：72．。程昔武．非营利组织治理机制研究[M】．北京：中国人民大学出版社，2008：62．④黄建军，张千帆．论结社自由的宪法保障【M】．北京：中国方正出版社，2006：17．．2． 万方数据东北大学硕士学位论文第1章绪论公民的基本权利和自由，并明确规定了宪法上的基本公民权利是不可被任意剥夺和任意限制的。慈善组织的合法性依据，无论是在国外还是国内，最根本的依据还是宪法上的公民的自由结社权利。我国宪法在第二章第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”因此，结社自由是公民享有的一项最基本的政治权利。根据宪法的规定，公民可以依据该权利去组建自己的社会团体，这是社会团体的合法性基础。公民的结社权也是有限制的，主要是对结社的目的和行为设定限制，也即不能危害国家和人民的利益，具体的以刑法的强行性规定为限。按照权利的特征是“法不禁止即为权利”，除了刑法明确禁止的行为之外，任何公民都应该享有结社的权利和自由。结社权利反映了一个国家的民主程度，因为这种政治权利受国家控制的程度往往能体现一个国家对于公民的态度和其他政治力量的态度。慈善组织是公民结社权和公民自由的产物，是结社权和自由得到承认和尊重的结果。第三是阐释非营利组织同市场主体之间的关系。学者齐美子在利用经济学原理的基础上，科学的设立慈善捐赠税收优惠制度，通过深入分析了慈善捐赠行为同税收政策之间的关系，以及对于市场主体在市场运行机制中平稳发展的重要性①。第四是有关非营利组织的运行以及管理机制的研究。学者曾维和通过分析内部监督矛NJ,b部监督不同主体所具有的特点，比较后得出结论，提出要将非营利组织的内部监督和外部监督进行结合以实现对非营利组织的有效监督的主张。其中，内部监督包括监事会的监督、理事会、组织规章制度的监督和组织信念、使命的监督。外部监督主要包括政府的监督、独立的第三方评估、非营利组织同行互律、媒体的监督、捐款者与公众的监督等。也有学者认为非营利组织管理的关键在于构建健全的问责机制来保证非营利组织的公信力与服务的效率性②。而有的学者则认为需要建立长期、固定、可信的第三方社会捐赠组织对捐赠财物的用途进行监督和管理②。第五是对个别类型的慈善组织的具体研究。我国目前学术界将慈善组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会。其中，基金会相关法制较其他两种类型略为完善，法学界对基金会的研究也较多。1．2．2国外研究的现状国外对慈善组织的基础理论以及监管的研究起步比较早，研究的程度也较深入，研究水平较高。例如在美国有30多所大学设有专门研究所来研究慈善事业。1．2．2．1慈善组织的基础理论慈善组织的基础理论从美国起源，塞拉蒙教授对对非营利组织的概念和特征进行了①王名．非营利组织管理概论【M】．北京：中国人民大学出版社，2009：2．④邓国胜．构建我国的非营利组织的i'=-1责机制[J】．中国行政管理，2003，(3)：28．。冉志，杨化．法治化视野下的社会捐赠[f1．法治论坛，2005，(5)：54．．3． 万方数据东北大学硕士学位论文第1章绪论具体的解释。同时，在美国比较有影响力的是贝奇·布查尔特·艾德勒所著的《美国慈善法指南》，其中系统的阐述了美国有关慈善组织的法律、法规规定，包括对慈善组织的界定、慈善组织的不同组织形式、慈善组织的监管等各方面的内容。除了美国学者以外，在研究非营利组织理论较有影响力的还包括日本学者坂本文武的{NPO的经营一一从资金筹措到运营》(2004年)以及武藤泰明的{NPO进一步的经营》(2004年)。这两位日本学者主要运用经济学理论对非营利组织进行研究，经过分析比较出其在营运方面同其他企业的异同，并结合经济学基本原理对非营利组织进行解构①。1．2．2．2慈善组织的法律定位理论第一，大陆法系财团理论。1896年公布、并于1900年施行的《德国民法典》，基于罗马法的人与人格相分离逻辑，首创了法人制度，并根据不同的标准将法人进行分类，进而正式明确了慈善组织的法律地位。依法人设立之目的及所依据的法律为标准，法人被分为公法人和私法人。依法人设立的目的不同，可将私法人分为公益法人与营利法人。私法人中，还可以依法人成立的基础为标准，分为社团法人和财团法人，而财团法人恰恰就是从罗马时期的财团发展而来的，慈善组织则是财团法人的典型代表。财团法人为财产的集合体，即以财产为其成立的基础，如各种基金会组织。财团法人的设立目的只能是为了公益，即其只能是公益法人。与社团法人是基于人的集合所不同，财团法人虽然也有人的参与，须由人进行管理并代表法人对外参与民事活动，但是，代表财团法人进行活动的人并非其成员即法人之社员而是管理人员。这些人不能直接参与决定法人的事务，也无权修改财团法人的章程，只能为财团设立人所定的宗旨服务②。德国民法典的财团法人制度后为瑞士、日本、意大利等很多国家所采用，并作为日后所形成的大陆法系民事理论的一个重要组成部分。当今，财团法人的广泛存在为西方国家的一个显著的社会现象。在西方国家很多慈善机构都属于财团法人。财团法人制度使捐赠财产成为脱离捐助人而独立存在的法律实体，财团法人的独立人格使其具有存续上的永久性、管理上的独立性，对于社会的进步和稳定具有重要意义。因而，根据大陆法系的民法理论，慈善组织被定位为财团法人。第二，英美法系信托制度。英美法系与大陆法系秉承了不同的法律传统。英美法系下，不仅没有公法人和私法人之分，也无社团法人和财团法人之别。在英美法系国家，财团法人的职能是由占重要地位的慈善信托制度来完成的。信托是指信托人将其财产及其所有权交给受托人，受托人为了他人即收益人的利益，按照信托人的委托，依照法律对该项财产进行管理、处分的一种法律制度。而按信托的①康晓光．NGO扶贫行为研究[M】．北京：中国经济出版社，2001：10．②尹-J,I．民事主体理论与立法研究[M]．北京：法律出版社，2003：165．．4． 万方数据东北大学硕士学位论文第1章绪论目的划分，信托分为公益信托(PublicTrust)和私益信托(PfivateTrust)。公益信托在英美国家也称为慈善信托(CharitableTrust)，其起源主要来自教会，并且向教会捐献财物的情况非常复杂，所以，通过制定法给慈善信托下一个详尽的定义可能是非常困难，也可能会禁锢了判例法的发展和不适当地限制了慈善事业的发展。因此英国至今仍未提出一个普遍赞同的慈善信托的定义①。美国《信托法重述》第438条对慈善信托的定义是：慈善信托是关于财产的一种信托关系，在这一关系中，其财产是由意图创造此一财产的意思表示而产生的效果，同时委任一人保管该财产，其负有为慈善目的而处理财产的责任。可见，出于慈善目的的信托就是慈善信托。由于慈善信托具有信托法的一般理念，因而其最具有创造性的特征之一就是所有权与利益相分离。所谓“所有权与利益相分离”是指信托财产的所有权属于受托人，而这种所有权与大陆法上的所有权概念不同，被称为“普通法上的所有权”，受托人可以管理和处分财产，但是他不能为自己的利益而处分信托财产，更不能从中受益；他必须将信托财产的利益交给委托人指定的受益人，受益人的权利被称为“衡平法上的所有权”。基于此，与大陆法系的财团法人不同，信托财产并未因捐赠行为而独立成为一个新的权利主体，而是由受托人和受益人分别对信托财产享有“普通法上的所有权”和“衡平法上的所有权”。相对于大陆法系下的财团法人制度，慈善信托显得更为灵活简便：首先，成立方式简便，无须受财团法人资格的限制。其次，无须受财团法人须设专职人员及固定场所的限制，节省开支。最后，不受捐赠规模与存续期间的限制，使信托财产可以尽可能的用于慈善目的。1．2．2．3慈善组织的监管理论对于慈善组织的监管，在慈善发达国家已形成相对一致的理论观点对慈善组织的规范化运行进行有效的指引。在慈善发达国家，慈善组织大多数是民间性的，而且已具有完善的社会监督机制和成熟的行业自律，政府与慈善组织也具有明确的职能界限。各国的立法趋势均是朝着对民间慈善的逐步放开趋势发展，以组织内部治理及外部监督为研究重点，并形成了几种较为权威的理论，其中主要是第三方管理理论和治理理论。第三方管理理论的倡导者，莱斯特·M·塞拉蒙教授，将具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性特征组织称为“非政府公共组织”，即第三部门②。基于该理论赛拉蒙认为，处于成本的考虑，政府与包括慈善组织在内的“第三方”共同分享公共权威的运用权与公共资金的支出权，不仅能避免出现过于庞大的政府官僚机构，同时也加强了政府在公共福利中的作用，为公共福利提供更多资金，促进第三部门的壮大与发展。治理理论的产生背景是随着志愿团体、慈善组织、民间互助组织等社会自治组织力量的不断壮大，它们对公共生活的影响日益重要，理论界重新反思政府与市①何宝玉．英国信托原理与判例【M】．北京：法律出版社，2001：297．②莱斯特·M·塞拉蒙．非营利部门视界[M】．北京：社会科学文献出版社，2002：2．．5． 万方数据东北大学硕士学位论文第1章绪论场、政府与社会的关系①。该理论是对国家与社会公共事务的管理模式重新探索，强调人类政治过程的重心逐步从统治走向治理，本质上是国家权力回归于社会的过程。针对慈善组织的治理结构，慈善发达国家从组织主体资格确认到运行机制再到监管，都已有较为完善的法律规定，值得借鉴。1．2．3对现有研究的简要评价从目前的研究成果来看，国外的慈善组织从理论上与实践上已经到达了一个比较成熟的阶段，形成了相对一致的理论来指引慈善组织的健康运行，同时具有较为完善的法律规定，并且相关研究还在不断深入，进一步向全球化的非营利组织方向拓展。而我国学者主要是侧重从宏观角度对慈善事业的总体发展进行规划，缺乏从微观上对慈善事业发展的制度进行设计和研究。学者专门研究慈善组织的著作比较少，尽管有一些学者开始了研究，但是制度设计比较模糊，也很少有文章从法律角度对慈善组织定位与监管给予系统的阐述和分析。现代慈善事业一般由专业的慈善组织进行推动与实施，由于我国对慈善组织进行规范的相关法律规定或缺失或不完善，导致现在中国慈善组织的法律地位模糊，其与政府之间的关系不明晰，以及社会民众对慈善组织的功能不明了的现状，导致慈善组织的公信力下降。因此，我国慈善组织的法律地位研究还是处于一个尚未起步的阶段，是慈善事业发展研究的一个薄弱环节。1．3论文的研究方法一是文献分析法。本文在调查分析大量的国内外关于慈善组织监管的研究资料，尤其是深入分析我国现有慈善组织监管制度的基础上，系统地总结出我国慈善组织法律监管的特点、内容、存在问题等，并结合我国国情以及慈善组织的实际发展情况，同时设计出解决方案。二是比较分析法。笔者通过对英美法系国家的英国与美国的立法分析，看其对慈善组织监管等系列问题的处理，有无中国立法值得借鉴之处，从而对完善我国慈善组织监管的法律制度起到积极的作用。三是经验总结法。笔者在阅读大量文献的基础上，通过英美等慈善发达国家对慈善组织所涉问题的处理，总结其中的成功经验，发现其合理之处，吸取其中的教训，揭示其错误或不妥之处，从而尽可能找到解决问题的科学合理的途径与方法。1．4论文可能的创新点1．4．1研究角度的创新在阐述慈善组织监管法律制度存在的理论基础时，把法学和社会学的相关知识相结合，并运用社会控制的理论进行了阐述。法律的存在既是一种社会现象，同时也是一种①陈广胜．走向善治【M】．浙江：浙江大学出版社，2007：95．．6． 万方数据东北大学硕士学位论文第1章绪论有效的进行社会控制的方式。社会学强调通过社会控制来维持社会秩序，保障社会的良性运行。社会控制的方式要么是规定、引导人们遵守一定的社会秩序去做事情，要么就是防范、制约甚至是处罚违背了社会规范的行为。社会控制的目的就是维持正常的社会秩序，排除和补救已经出现的问题和影响，扫除社会良性运行中存在的障碍。因此，在众多社会控制的手段中，法律控制是现今许多国家的首要选择。1．4．2提出对策的创新在完善我国慈善组织监管法律制度的建议上，提出建立一个独立的“第三方评估系统”，该评估机构可以是民办性质，但是应当保证评估的结果的真实性和客观性。我国目前还没有一个权威的第三方评估机构，可以鼓励社会公众从事这方面的活动，有助于更好地监督慈善组织的运行，加强慈善组织的社会公信力。．7． 万方数据东北大学硕士学位论文第2章慈善组织监管法律制度的概述慈善组织监管是个复合性的概念，是由慈善、慈善组织等多个概念复合而成。我们研究一个问题首先要分析概念的内涵与外延，才能在此基础上有更进一步的研究。国内目前针对慈善组织的研究文献很少，只有一些零散的文章涉及N7慈善组织的界定和分类，缺乏系统性与深入性。对慈善组织监管方面的专门研究更是寥寥可数，导致实践中慈善机构定位模糊，管理混乱，公信力不高，严重阻碍了我国慈善事业的健康发展。本章从基本概念的界定及理论基础入手，为后面的章节的阐述作理论铺垫。2．1慈善、慈善组织的一般理论研究2．1．1慈善在英美社会中，尽管表述慈善的词语很多，但权威法律文件中一般使用的是“Charity”和“Philanthropy”这两个词来表述“慈善”。“Charity”一词来源于拉丁文“Caritas”，可以理解为“对有需要的人进行的慷慨的施舍和善行’’以及“对他人的爱”。而“Philanthropy”一词则是源自于希腊文，分解其词语构成，“phil”意为“喜欢、爱”，“anthrs”意为“人、人类”，两个词根组合在一起，使慈善具有了“博爱”、“人道”的涵义。同时，发源于哲学之乡的这个词同样也被赋予了深刻的哲学意义，意指对人类的善意，特别是积极地、努力地促进人类的福祉。可见，在英文语境中，慈善更强调一种“大爱”，这种慈善之爱是区别于家庭、亲属间的互相关爱的。美国著名的经济学家和社会学家、1992年诺贝尔经济学奖得主加里·贝克尔下了一个非常简洁的定义：“如果将时间与产品转移给没有利益关系的人或组织，那么，这种行为就被称为‘慈善’或‘博舀，，，①及0慈善的文化思想在中国有着悠久的历史。在我国传统文化典籍中，“慈”与“善”分别具有不同的含义。“慈”的含义大致有三种解释：一指母亲，二指子女对父母的奉养与孝敬，三是指父母对子女的爱。随着社会的发展，“慈"的含义由父母之爱扩展到全社会人与人之间的关爱。“善”的本义是“美好”与“吉祥”，后被阐述为友善、品行高尚，尤指人与人之间的互助与友爱。综上可知，尽管“慈与“善”虽在含义上有一定区别，但经随着时代的演进与发展，两者的含义逐渐趋近，均含有有善良、仁慈、富有同情心的意思。儒家文化以“仁”为其核心思想，其提出的“仁者爱人”是一种朴素的慈善思想，孟子则发展了该思想，并提出了“仁政"的主张，认为实施“仁政”要具有侧隐之心。其“仁爱”及“仁政”的思想均是慈善的表现。同时，佛教文化的在中国古代的盛行使得慈善思想得到广泛的传播，佛教所宣扬的慈悲观要求信徒们以以同情怜悯之①加里·贝克儿．王业宇，陈琪，译．人类行为的经济分析[M】．上海：三联书店出版社，1995：321．．8． 万方数据东北大学硕士学位论文第2章慈善组织监管法律制度的概述心除众生悲苦，以爱护之心助众生快乐幸福，这也是慈善行为的一种形式。佛教的传播使得儒家文化中的慈善思想贯穿到慈善实践中，形成了中国传统文化中的慈善文化。在我国，目前对于慈善没有统一的外延界定。不同使用者因写作目的或本身研究需要的不同，对慈善的概念分为广义和狭义两种不同理解。广义的慈善等同于公益，其概念外延比较广泛，不仅包括对自然人的直接救助，而扩展至涉及支持环保、传承文化等广泛的公共领域。例如，姚俭建、JanetCollins指出，“慈善组织致力于济贫救困、文化、教育、卫生、公共安全、环境保护和犯罪控制等诸多公共领域”①。美国《所得税条例》501(e)(3)对慈善的界定超出了传统的扶贫、教育、宗教和一般社区福利，增加了其它三个方面的内容，即推进科学发展、减轻政府负担、增进社会福利②。而我国学者多运用狭义的慈善概念，强调慈善捐助与慈善救济。例如，许琳认为“慈善”的定义是指众多的社会成员建立在志愿基础上所从事的一种无偿的、对不幸无助人群的救助行为，其通过合法的社会中介组织，以社会捐献的方式，按特定的需要，把可汇聚的财富集中起来，再通过合法途径，用于无力自行摆脱危难的受助者@。周秋光、曾桂林认为，慈善是指在政府的倡导或帮助与扶持下，由民间的团体和个人自愿组织和开展活动，对社会中遇到灾难或不幸的人，不求回报地实施救助的一种高尚无私的支持与奉献行为④。本文认为，个人或群体在自愿的情况下，基于人道主义精神，无偿的为个人或社会提供援助或者的救济行为可称之为“慈善"。慈善的主体可以既可以是自然人也可以是法人，具体方式包括行为上的援助或物质上的救济。并强调在自愿的基础上并出于人道主义精神，是物质文明与精神文明发展到一定阶段的产物。2．1．2慈善组织的界定．慈善组织是非营利组织中最为重要的组成部分之一，要对慈善组织进行界定首先要了解非营利组织的内涵。2．1．2．1非营利组织的内涵非营利组织(Nonprofitorganization)一词最早是从国外引进的，其界定比较严格。对于该定义，理论界一直存在着争议。目前引用最广泛的是塞拉蒙和安海尔的观点。他们认为这类组织具有以下特征：(1)组织性：有成文的章程、制度，有制度化的运作过程、组织机构，有固定的工作人员等组织化特征。(2)民间性：尽管其可以接受政府的资助和支持，但该组织完全由民间来组成及运作，不隶属于政府或受其支配，独立于政府之外。(3)非营利分配性：不可以以营利为目的，这将非营利组织和企业区分开来。非营利组织也许在一定的期限内积累了一定利润，但是这些利润必须返回团体使命所规定的工作∞姚俭建，JanetCollins．美国慈善事业的现状分析：一种比较视角[J】．上海交通大学学报，2003，(11)：14．西阿德勒．NPD信息咨询中心，译．美国慈善法指南咖．北京：中国社会科学出版社，2002：5．。许琳．论中国当代慈善事业参与主体叨．西北大学学报，2000，(8)：82．固周秋光，曾桂林．中国慈善,间e,i-史[M1．北京：人民出版社，2006：6．．9． 万方数据东北大学硕士学位论文第2章慈善组织监管法律制度的概述中去，而不是在组织缔造者中进行分配，被私人利用。(4)自治性：非营利组织有不受外部控制的内部管理程序，并具有控制自身事务的能力和权力。(5)志愿性：指组织成员的参加出于志愿性的，而不是出于强制性∞。2．1．2．2慈善组织的内涵慈善组织在学理上有其特定的法律内涵。英国和美国是世界上发达的慈善国家，在慈善组织内涵的问题上也是最有研究意义的两个国家。在英国，对慈善组织界定来源于所得税别委员会和对于佩姆赛尔案的判例。该判例依照英国法律衍生出的普通法对慈善组织做出了界定，即慈善组织有四个主要目的：即扶贫济困、发展教育、传播宗教和其他公益目的④。并突出该组织的非营利性与公益性。2006年英国再次修改并通过了《慈善法》，这次的修订对于英国慈善事业来说意义重大，该法首次以法律条文的形式规定了慈善事业的定义，并列举了十三项慈善事业目的的清单：“a．扶贫和防止贫困发生；b．发展教育：c．促进宗教；d．促进健康、挽救生命；e．推进公民意识和社区发展进步；￡利于艺术、文化、文物保护和科学的发展；g．对业余体育运动的发展；h．保障人权，促进不同宗教、民族间的和谐和平等；i．保护和改善环境的进步；j．扶持老人、残疾人、病人、穷人等其他弱势群体；k．促进动物福利；1．提升官方武装部队的效能，提高警察、消防和援救服务的效率；m．其他符合法律规定的情形。③’’慈善组织必须符合法律规定的慈善目的，它明确将慈善组织和非营利企业区分开来。该法同时规定，除了豁免的或是其他特定的慈善组织外，任何慈善组织都要按照法定的条件进行注册。在美国，并没有一部专门的关于慈善组织的法律，由于税收是调控非营利组织发展的最有效手段，因此，税法对慈善组织所做出的界定已经有效地取代了一般法律的界定，在实际应用中，“非营利”和“免税”这两个术语具有同义性。英国对于慈善组织的传统界定对美国的相关法律影响很大，即慈善组织有四个主要目的：扶贫、发展教育、传播宗教和其他公益目的。但是随着时代的发展，上述传统定义己经在很大程度上被税法方面的定义所取代。慈善组织的定义是：收入无需交税。并且其捐助者因其捐款而获得税收减免的组织。慈善已经成为美国一种日常生活和民间传统。从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，获得税收优惠④。这两个国家对慈善组织的界定具有一定的共通性，即都反映了公益性、非营利性两个特征：慈善组织的运行必须以公益目的为前提，所涉及的内容可以是宗教、扶贫、人权等各个方面，但不能涉及政治；组织的成立和运营都是要以非营利为目的，不能为个人控。莱斯特·M·萨拉蒙．全球公民社会一非营利部门视角【M】．北京：社会科学文献出版社，2002：24．⑦IncomeTaxSpecialPurposesCommissionv．Pemsel，AC531(1891)．。王名，李勇，黄浩明．英国非营利组织【M】．北京：社会科学文献出版社，2009：79．④阿德勒．NPD信息咨询中心，译．美国慈善法指南[M】．北京：中国社会科学出版社，2002：1．．10。 万方数据东北大学硕士学位论文第2章慈善组织监管法律制度的概述制该慈善组织或为其提供不适当的利益；做到这两点的慈善组织才有资格获得税收优惠。我国理论界对慈善组织概念的界定存在不同的观点，我国法律一直以来对慈善组织也没有明确的定义。我国现行的法律规定中，慈善组织包括以下几种形式：一是，社会团体法人。社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织①。二是，基金会。根据《基金会管理条例》规定，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人圆。在该条例颁布之前，基金会属于社会团体中的一种。该条例规定，基金会是以公益为目的，利用组织或个人捐赠的财产成立，而不能由政府拨款，并且基金会没有会员。在法人性质上，基金会则属于财团法人。三是，民办非企业单位。民办非企业单位是指以企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人为主体，以非国有资产为财产来源举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织③。2010年1月21日江苏省人大常委会通过的《江苏省慈善事业促进条例》是我国首个专门以慈善为名的法律规范。该条例称慈善是指公民、法人和其他组织以捐赠财产或提供服务等方式开展的，自愿无偿的扶助老人、帮助残疾人、救助孤儿、救济贫困、救济灾民等活动。该条例将慈善组织定义为依法登记成立的，以慈善为唯一宗旨的非营利性社会组织④。该条例首次以立法的形式对慈善以及慈善组织进行了界定，用立法将慈善组织定位为非营利性社会组织，对于我国慈善事业意义重大。综上所述，尽管我国目前对于慈善组织的研究仍然以救济贫困为主，但研究视角不断拓宽，对其他公益领域的影响正在不断加大。不仅是为了和国际上慈善组织的界定接轨，更是从我国慈善组织发展趋势的角度考虑，本文认为，应采用更为广义的慈善组织概念，即将慈善组织界定为：不以营利为目的，以个人或组织捐赠为经济基础，志愿从事济贫助困、资助教育、科学、文化、卫生、环保等有关社会公共利益事业的民间自治组织。2．2慈善组织法律监管慈善组织法律监管从词语结构上为慈善组织“监督”及“管理”的统称。“监督”指的的是察看并督促，在英语中，与“Supervise”相对应，《布莱克法律词典》对其解释为照看、主管或检查。“管理”一词就其本身的词义来看则是指管辖、处理的意思。因此，我们可以概括出慈善组织法律监管的概念，即慈善组织主管机关为维护市场秩序并保障其合法的运行为目的，依法对慈善组织的日常活动所进行的经常性的监督和管理。《社会团体登记管理条例》，第2条．②《(基金会管理条例》(2004)，第2条．。《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)，第2条．④《江苏省慈善事业促进条例》(20LO)，第3条．．11． 万方数据东北大学硕士学位论文第2章慈善组织监管法律制度的概述的行为的统称。慈善组织法律监管贯穿于慈善组织的各个环节，是一个系统的监管工程。从前期慈善组织的市场准入，到中期的实际运营，再到最后退出市场都需要监管。目前我国慈善组织的法律监管缺少一个完备的立法体系来对其进行规范，慈善组织活动的各个环节的法律监管都存在漏洞。因此，需要我们完善慈善组织法律监管的立法体系。从慈善发达国家对慈善组织法律监管来看，慈善组织法律监管一般可分为自律和他律两种监管模式。自律是指慈善组织凭借内部的组织章程和监管机构等进行自我监管，他律是指慈善组织主管单位和公众舆论对其进行的监管。我国慈善组织法律监管当中的不完善之处以及完善建议将在后文中论及，以期抛砖引玉，引起大家对该问题的关注。2．3慈善组织监管法律制度的理论基础及存在的必要性2．3．1慈善组织监管法律制度的理论基础2．3．1．1经济学理论基础：西方监管经济学西方监管经济学的发展大致经历了三个不同的阶段，即“公共利益理论”、“利益集团理论”和“激励性监管理论”。从以上监管理论的发展过程可以看出卜其实质上是一个不断深化对监管主体“经济人”本质认识的过程。监管机构本身也是“经济人”，如果在此过程中“有利可图”，他们便会从企业的角度出发，促进受监管企业利润的最大化，或考虑其他利益集团的利益。近些年来，现代西方经济学(制度经济学派和公共选择学派)和行政学研究的主要监管对象之一便是政府。其中，“公共活动递增的瓦格纳定律”与“帕金森定律”都揭示了政府本身具有扩张的本性。学者布坎南认为，政府与市场一样存在着缺陷，两者同样是内生变量j政府内部也是由人组成的，其自身的运行以及向公众提供公共产品同样存在交易成本问题，且由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门更难以预测①。同时，会存在许多社会和经济问题是政府解决不了或解决不好的，政府失灵会给社会带来更大灾难，造成资源的更大浪费。以上理论告诉我们的核心思想就是：对监管者进行监管刻不容缓，慈善组织的监管也不例外。结合我国实际情况，监管的主体在此可暂定为政府，它同样会出现许多“失灵”现象，因此对慈善组织进行法律上的监管就成为必要，用法律来控制监管者的权力，达到监管的优化。2．3．1．2社会学理论基础：社会控制理论社会控制理论是社会学研究课题之一，它强调用社会控制方式来维护社会秩序，以此来确保社会机制的有效行。简单说来，社会控制主要有两种方式：一是限制、防止和惩罚违背了社会规范的行为：二是引导人们依据已有的规则去行动。社会控制的目的就是清除社会良性运行中存在的障碍，排除和补救已经出现的问题和影响，从而维护正常①蔡磊．非营利组织基本法律制度研究【M】．厦门：厦门大学出版社，2005：32．．12． 万方数据东北大学硕士学位论文第2章慈善组织监管法律制度的概述的社会秩序。由于法律本身是一种社会现象，更是社会控制的一种有效手段，因此在目前许多社会控制的手段中，法律监督是多数国家的首要选择。慈善组织监管法律制度的理论基础可以从社会控制理论找到自己的基础支撑。慈善组织的公益性往往应用与某个特定领域，而不同的慈善组织又有不同的领域，他们不是作为一个整体从社会全局出发。而政府决策的制定的出发点体现的是国家整体利益。每一个政策的制定与实施都需要权衡各个方面的利与弊，考虑整体利益，以此来更好地协调整体的社会关系。因此，完善的慈善组织监管法律制度可以为慈善组织的社会控制提供更加针对性的选择。2．3．1．3法学理论基础：法律防止慈善组织失灵慈善组织的由于其自身的自愿性、无偿性和非营利性使它比政府和营利企业具有更强的优势，同时也有效弥补了政府在实现公共利益目的上的不足。但是慈善组织本身也会出现失灵的状态，即慈善组织失灵，又称慈善组织失败，是指慈善组织偏离了其慈善和社会公益的宗旨，片面地追求功利主义而给社会公众以及社会环境所带来的负面效应①。同市场失灵、政府失灵一样，慈善组织的运行也同样存在缺陷，因此需要对慈善组织进行监督。慈善组织是市场经济的组成部分，自身失灵也是市场失灵的-1中表现形式，这就为政府干预提供了机会。通过政府对慈善组织进行监管，可以有效的弥补“市场失灵”的缺陷来维持市场机制的正常运转。但是政府由于同时具有“经济人”的属性，政府的监管同样会出现政府失灵的情况，即出现干预不足和干预过度的情形，这不仅会导致没有纠正慈善组织失灵，反而会影响慈善组织的正常运转。此时法律制度便会成为有效监督的最佳手段。李昌麒就曾提出这样的观点：“有多利t办法能够减少政府失灵，但是运用经济法律的形式去规范政府的干预行为是最有效的办法。∽’法律一方面可以直接对政府的行为进行干预，减少政府失灵。另一方面法律也能直接规范慈善组织，对其运行的全过程进行监督，防止慈善组织的失灵。2．3．2慈善组织监管法律制度存在的必要性2．3．2．1有助于保障慈善捐赠利益相关者实现权利首先，保障慈善捐赠者利益的实现。由于捐赠者捐赠了财物就对该财物失去了物权法上的所有权，也就不再享有该物占用和处分权，因此，慈善捐赠者在完成捐赠后最关心的其实是捐赠款的去向。同时，慈善组织作为受赠人便享有对该财产行使管理和经营的权利。当然慈善组织行使该权利也有一定的限制，可称其为有限的酌情处理权。由于权利都是相互的，通过双方的捐赠协议，慈善捐赠人自然的拥有了监督和知情的权利。国家通过法律的规定对慈善组织进行监管，慈善组织一旦违反了公益目的或捐赠人的意。陈小春，赵晋湘．非营利组织失灵与治理之探讨【J】．财经理论与践，2003，(2)：83．。李昌麒．寻求经济法真滞之路[M】．北京：法律出版社，2003：134．．13． 万方数据查!!垄芏翌主兰堡垒查簦!主整量垫堡些篁鲞堡型垒塑垫垄愿将不得使用受赠财产，从而有力的保障了慈善捐赠者利益的实现。其次，保障慈善受益人利益的实现。慈善受益人既是慈善事业的直接受益者，又是慈善事业的监督者，使他们的慈善利益得到有效保障便成为了重中之重。而其最基本的方式就是看慈善组织能否正常运营，在运营过程中能否合理的使用其获得的财物。对慈善组织各个环的运营进行法律监管不仅可以直接促进慈善组织自身的健康运行与发展，还可以更好地维护慈善受益人的利益。最后，保障受赠者政府利益的实现。政府的一个重要职能便是公共职能，为民众提供公共服务更是政府的重要职责之一，但是政府并不能面面俱到，其自身的精力和财力往往是有限的。而社会组织由于自身相对的灵活性，完全可以成为政府提供公共服务的重要补充。因此，用法律监管来为慈善事业的发展保驾护航，可以弥补政府在此方面的不足，使政府可以有更多的精力发展其他事业，同时保障了政府的利益。2．3．2．2保障慈善组织公信力社会公众对慈善组织的信任程度便是慈善的公信力。公众对慈善组织的信任程度越高，它的公信力也就越高，随之它的影响力和号召力也就越广泛。显而易见，一个缺乏公信力的慈善组织，公众是不可能把善款放心的交给该慈善组织处的。因此慈善组织公信力的好坏不但影响着社会成员的信心，更直接影响该组织筹集款项的数目，从长远看影响慈善事业的健康发展。在我国现阶段发展过程中，一次次的事件一遍遍地冲击我国慈善组织的公信力。在民众的思想中，慈善组织并不能让人完全的信任，因此便更需要通过法律监管来提高我国慈善组织的公信力。以往大多数时候是从道德层面来衡量慈善组织公信力，却忽略了法律对慈善组织监管所起到重要作用。原因是人们从事慈善事业的目的大致相同，如果只是仅仅的依靠道德的力量来约束明显是缺乏力度的，也不能够很好的来规制人们的慈善行为，所以要由法律参与其中，发挥作用。法律监管拥有威慑力强、权威性高、和持续力久等鲜明特点，利用法律对其监管可以最大程度的监督慈善组织的运行活动。．．14．． 万方数据东北大学硕士学位论文簦!主壅璺整兰丝竺些篁鲞堡型生竺塾鉴垒查垒竺旦墨—————————二———————————————————————————————————_———。——。———。—————————————一第3章我国慈善组织监管法律制度的现状及存在的问题我国改革开放以来，我国在经济上取得重大成就，慈善组织便搭上了发展的快车道，全国各地涌现出众多的慈善组织，无论是在扶弱济困，还是救灾抢险中，从中可以看出它们在公共治理领域发挥越来越重要的作用。然而与之相对的是慈善组织的法律制度却一直原地踏步，已经严重的阻碍了慈善组织的进一步发展的步伐，本部分将重点阐述我国慈善组织法律监管上存在的问题。3．1我国慈善组织监管法律制度的现状3．1．1我国慈善组织的发展现状我国慈善组织拥有悠久的历史，最早可追溯到汉末魏晋之时的社邑民间慈善组织。在明末之时的善会善堂，建立了类似现代社团法人的民间组织。近代时期，由于政府腐败无能，导致社会救济缺失，同时西方文化逐步传入中国，民间团体的作用开始在慈善事业的发展中得到显现，有些更分担了政府的部分救济的职能，其中著名的有上海慈善团，中华慈善团，上海协赈公会等。新中国成立后，因为受文化大革命以及左翼思想的影响，把资本主义伪善的帽子冠以到慈善头上加以批判。1994年4月，中华慈善总会①的正式成立，才标志着我国慈善组织迈入了改革发展的新时代。截止2012年底，我国慈善组织已注册的共有47万个，其中社会团体大致为27．5万个，民办非企业单位约22．3万个，基金会约为2800多个。在此基础上，还有未经注册的活跃在社会中约为200．300万个草根组织，这些组织的发展宗旨便是发展慈善公益，并围绕该目的组织实施了数以万计的项目，慈善基金规模也在不断扩大。尽管我国的慈善组织在市场经济体制下有了很大的发展，但是与国外慈善发达国家相比还存在着巨大的差距。主要体现在三个方面，第一是捐赠来源上，我国国内捐赠仅占25％，其余75％的善款全部来源于国外捐赠。二是国内企业捐赠比率较小。“一份慈善公益组织的调查显示，国内经过工商注册登记的企业超过1000万家，但是仅有不到10万家的企业有过捐款的记录，也就是说有99％以上的企业没有参与过捐赠。②’’三是志愿活动参与人数少、普通民众捐赠数量少。“美国人均GDP是中国人均的38倍，但是人均慈善捐款数额是中国的7300倍，并且美国人将慈善志愿活动当成是一种社会义务，参与率。中华慈善总会成立于1994年，是经中国政府批准依法注册登记，由热心慈善事业的公民、法人及其他社会组织志愿参加的全国性非营利公益社会团体，目前在全国拥有273个会员单位。②上海慈善事业发展研究中心．慈善：创新与发展[M】．上海：上海社会科学出版社，2009：219．．15． 万方数据查!!垄兰堡主兰堡垒文第3章我国慈善组织监管法律制度的现状及存在的问题44％达到全国人口的，但是中国参与率仅3％。①’’一。——3．1．2我国慈善组织监管法律制度的现状一直以来，我国都在不断地完善慈善事业的法律法规。相关的法律法规近年来也颁布了许多，直接支持和保障了我国慈善事业的发展。现阶段有关慈善的法规形式繁多，大致可以划分为法律、行政法规、部门规章以及地方性法规几个类型。第一，法律。现阶段，只有《红十字会法》(1993)和《公益事业捐赠法》(1999)两部法律由全国人大及其常委会制定的关于慈善组织规制的法律。《红十字会法》主要是对我国红十字会设立的法律，其规定了红十字会的法律地位、组织指责、经费的使用与财产管理等方面的内容。《公益事业捐赠法》是专门规范慈善捐赠行为的法律，该法对捐赠和受赠财产的使用和管理等作了纲领性的规定。该法的使用有一定的局限性。该法规定，向未经登记注册的草根组织或直接向个人进行的慈善捐赠，不能适用本法。此外，慈善组织的内容也散见于我国其他法律条文中，如《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国信托法》等。第二，行政法规。我国的慈善立法多停留于行政立法的层次。国务院于1998年10月颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》。两部法规明确规定了民办非企业单位和社会团体的登记实施“双重许可制”，因此便确定了具有中国特色的登记管理机关和业务主管单位的“双重管理模式”。《基金会管理条例》于2004年6月生效，该条例在一定程度上吸取了国外慈善发达国家基金会制度发展的经验，在内容上较前两部法规更具体。此法详细规定了基金会成立的条件、程序、章程内容、资金使用等，对规范基金会管理与运行起到了积极作用，但是，此法仍然继承了前两部法规对基金会采取双重许可的登记模式。2008年实施的《企业所得税实施条例》和《个人所得税实施条例》都从税收角度明确了规定了企业和个人慈善捐赠的税收优惠比例。第三，部门规章。国务院各部门根据各自的职能，针对各个不同的慈善事业主体的捐赠行为颁布的部门规章。如2008年民政部颁布的《救灾捐赠管理办法》，对民间慈善组织的设立、变更、募集资金的途径、资金使用、监督管理、注销等内容都做了相关的规定。第四，地方性法规。各地方依据自己的现实情况，制定各具地方特色的地方性法规对慈善组织进行监管。现阶段，在慈善立法的某些领域，地方立法领先于中央立法。2010年1月21日，我国第一部专门针对慈善的地方性法规，《江苏省慈善事业促进条例》在江苏省第十一届人大常委会第十三次会议上通过。该法首次对慈善、慈善组织、。陈国华．从数字落差看国内慈善事业的落后[J】．中国经济周刊，2007，(11)：34．．16． 坐芏塑主学位论文万方数据第3章我国慈善组织监管法律制度的现状及存在的问题—_==-==-==■：———=—：●=-=：-==●=●=—●—●——————————————————————’二———-二—二：：：：：=慈善活动、慈善捐赠进行了定义，对于慈善事业的立法发展具有董天丽薏叉■葡军百月l1日，湖南省颁布《湖南省募捐管理条例》，对湖南省内的募捐活动进行规制。2011年8月，宁波市颁布了《宁波市慈善事业促进条例》，在地区范围内对慈善活动的开展进行总体上指导。3．2我国慈善组织监管法律制度存在的问题近年来，我国自然灾害频发。尤其是在汶川地震、玉树地震后，曾一度掀起一股全民慈善的热潮，广大人民群众通过相关的慈善组织向灾区捐款捐物。但由于我国相关慈善立法中存在许多问题，不能很好规制慈善组织。本文将慈善组织监管法律制度存在的问题归纳如下：3．2．1缺乏独立的慈善组织法纵观我国慈善事业的立法现状，全国性的法律仅有《公益事业捐赠法》与《红十字会法》，并且两部法律的颁布的时间都在20世纪90年代，早已跟不上现在的慈善组织的发展步伐。目前国家立法部f-ICF没有着手制定《慈善法》或《慈善事业促进法》这样综合性、系统性的用于规范和鼓励慈善组织发展的基本法律。因此缺少一个统领性、权威性的慈善立法，导致了我国慈善法律体系不完整，立法权威较低，约束力较差。同时，由于我国理论界对慈善组织与非营利组织的区别较为模糊，专门规定针对慈善组织的单独立法比较少，多数立法都是讲两者混为一谈。例如，慈善组织的设立与管理程序完全按民办非企业单位、社会团体等非营利组织规则进行，没有突出慈善组织相对于其他非营利组织的独特性，许多立法条款繁琐重复而缺乏钊‘对性。《基金会管理条例》和《公益事业捐赠法》是现有的两部针对性较强的慈善组织管理法，但两部法律爹是纲领规定，立法空白多，操作性不强。3．2．2慈善组织的政府监管机制不健全首先，慈善组织准入制门槛过高。该制度是指法律对慈善组织设立登记时的一种监督手段。由于我国当前慈善组织的主要是民办非企业单位和基金会两种形式，我国对慈善组织准入制度的法律规定主要体现在现行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》这两个行政法规上。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的规定，成立上述两种形式的慈善组织需同时向国务院和地方各级民政部门提出申请和登记，需同时得到国务院和各级民政部门的批准才和成立。申请成立民办非企业单位的要有明确的组织名称、机构、从业人员名单、法人财产及活动资金数量等；申请成立基金会除了要具备特定的公益目的、合适的名称、从业人员等一般规定外，还要具备法律规定的原始基本基金(其中，全国性公募基金会的启动资金不得低于800万元人民币，地方性公募基金．17． 万方数据东北大学硕士学位论查．．釜!主壅璺整堇望坚些篁鲞堡型窒竺翌鲨垒查垒竺塑壑再j琢磊iF4—00F手云天爵鬲1雨羁萄嚣函蚕雨孬F—20而0灭民币)。同时，这些原始基会不得低于万元人民币，非公募基金会不低于万元人民币)。同时，这些原始基金必须是实际的足额的资金。还有一个条件，两者都需要获得相应的业务主管单位的审查同意，这个业务主管单位既可以是国务院有关部门或县级以上人民政府的有关部门，也可以是国务院或县级以上地方各级人民政府授权的组织。从法律规定看，该规定对慈善组织的设立要求既严格又谨慎，实践中这种双重管理体制在其颁布初期在监督民间组织方面也确实起了很好的作用，但是随着社会的发展，这一制度的弊端逐渐显现出来，它严重阻碍了我国民间组织的发展和壮大。过度强调慈善组织准入时的登记审批，并不利于民间组织的培养和壮大。由于成为注册合法的民间组织门槛过高，很多不符合该条件的慈善组织或者通过私人关系挂靠在一些党政部门名下，或者通过工商注册转变组织的性质，或者就什么都不做，最后成为“黑户”。这样不仅会使现行法律法规的监督作用与约束力得不到发挥，同时也降低了法律的尊严和地位，会产生一系列连带效应一激励公民从事貌视法律或是违法的群体行为。这对于法治社会的建设和慈善组织的发展都是一种致命的危害行为。对于那些没有登记的民间慈善组织，它们没有合法的身份，其公信力便会下降，最后生存都会面临着严峻的考验。其次，监管主体多样化且权责不明。依据《社会团体登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关规定，对慈善组织依法进行监督管理的机关主要有业务主管部门、民政部门、税务部门和审计部门。其中，业务主管部门主要对它所管辖的慈善组织进行日常管理，包括业务指导和资金运行的监管。民政部门主要对基金会与民办非企业单位进行注册管理与监督。税务和审计部门主要是对登记的慈善组织进行税务和审计髓督。尽管法律规定了多种监督主体，但是由于各监管机关享有的具体权利和应承担的责任没有明确的规定，极易造成各机关在相应的监管活动中相互推诿，便降低了监管的效率，监管体制形同虚设。3．2．3慈善组织的社会监督机制不健全阻碍我国慈善事业发展的一个重要因素便是社会监督缺失。它的表现形式多种多样，例如：由于捐赠者自身的监督意识不强、相关监督制度的渠道不畅，使得捐赠者和服务对象的监督乏力，导致在我国捐赠人对慈善组织的监督的效果并不十分理想。而对于受赠人的监督，我国法律法规对此比较漠视，规定较少。其实认为受赠人没必要尽心监督是一个非常大的误区，受赠人参与到慈善捐赠的监督中，是整个慈善监督机制中必不可少的一个重要环节，也是我国慈善事业公开透明的一个重要体现。社会舆论监督弱化。在我国慈善事业发展中，由于种种复杂原因，新闻舆论监督并不能充分发挥它的社会监督作用。《社会团体登记管理条例》第二十九条规定，“社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并将有关情况以适当方式向社会公布。”通过分析该法律规范可知，仅是纲领性的规定，并停留在原则上，对于后续的公开内容，公开途径、 万方数据东北大学硕士学位论文第3章我国慈善组织监管法律制度的现状及存在的问题公开的程度等都没有具体而明确的规定。而我国规模较大的慈善组织大多数是官方或半官方性质的，加上缺乏独立权威监督机构和可操作性的信息公开制度，使得慈善组织的善款始终蒙有一层面纱，因此广大人民群众对善款使用的知情权严重被剥夺。而本应发挥作用的媒体监督却没能发挥应有的作用，往往都是事件发生之后，媒体才会介入，引起社会公众叹息声，导致慈善组织公信力下降，由此进入恶性循环。因此健全我国慈善组织的信息公开机制是急迫的。3．2．4慈善组织内部监督机制不健全慈善组织的内部监督的含义是指通过慈善组织的内部规范来尽量减少组织运行过程中可能产生的问题。具体包括制定严格规范的制度、建设科学有效的组织内部治理结构、设立约束组织和成员的标准等。《社会团体登记管理条例》与《基金会管理条例》中都明确规定了慈善组织对善款的筹集和使用要公开透明。理事会由基金会设立产生，并作为基金会的决策机构，依法行使章程中规定的职权；同时内部设立监事会作为监督机构，依照章程的规定监督检查基金会的财务、会计资料。法律规定由组织的章程来确定两个机构的职权，但是许多慈善组织内部没有严格的监督机制也没有健全的自律条款，没有一个准则来约束组织和成员的行为，在款项的流转和使用上更是缺乏明确的管理准则。3．3慈善监管制度存在问题的成因分析第一，慈善体制仍由政府主导。20世纪90年代，随着我国社会转型以及市场经济改革的发展，各种社会矛盾集中凸显出来，然而单纯依靠国家财政支出无法满足所有群众的基本社会保障，慈善组织便应运而生。慈善组织是政府从内部分化出构新的组织形式，其实际目的便是以合法的手段获取民间资源。从中可以看出慈善组织实际上是官方色彩很浓的准政府组织，其实际运行目标与组织形式并不一致。直到现在，机构比较健全，影响范围较大慈善组织几乎都有一定的官方背景，例如，中国青少年基金会是从团中央分离出来的，中国人口福利基金会来源于国家计划生育委员会。尽管1998年中央政府发布文件再次申明了现职处以上党政机关干部不得担任社会团体的主要领导，但慈善机构成立时仍会邀请现职领导职位退下来的或机构改革后分流出来的原党政官员担任荣誉职位，使得慈善组织开展的服务活动多围绕各级政府的需要，甚至一些大型活动的资金仍由政府支持。尽管政府主办慈善事业适应了当时的社会发展，但随着经济的发展和时代的变迁，官办慈善的“行政化”烙印过于明显，使得民众对于慈善事业的认识存在偏差，甚至认为慈善组织就是政府的代言人，对民间慈善组织的规范反而适得其反，使得我国慈善事业民间化发展的速度一直不能飞跃。第二，公民社会基础薄弱。公民社会论者强调要从法律上保障公民社会与国家的分离，在三分法的情况下还要保障它同经济系统的分离，他们认为倡导法治原则的目的是．】9． 万方数据东北大学硕士学位论文第3章我国慈善组织监管法律制度的现状及存在的问题为了规定国家行动的界限，反对国家随意干预公民社会内部事务，从而保证公民社会成为一个真正的自主领域∞。从以上解析可以看出，公民社会的基本价值主要包括多元主义、个人主义、公开性和开放性、参与性、法治原则等。公民社会同时也是一个广泛的活动空间，而充实于其中的重要组织实体便是慈善组织。公民公共精神和现代公民意识的培育与公民社会的成长和发展空间有着直接的关系。公民社会与政府之间认同、信任、合作和互惠结构关系，决定了慈善组织这一重要运行主体的兴衰成败。然而由于长期以来受传统文化和计划经济的束缚，我国公民社会从属于国家政治之中，基础极为薄弱。民众的思想还停留在社会从属于国家，公民依附于政府这一层面中。即使是改革开放以来，我国公民社会的发育仍是很不成熟的，主要表现在以下几个方面：一是市场经济的发展决定了公民社会的发育和成长，市场经济既是公民社会的载体，又是生长点；二是公民社会处于盲目生长的状态，尽管政府作为市场经济的直接推动者和实行者，但对市场经济发展带来的后果，包括对于公民社会的培育，缺乏预见力及判断力，不能有效地加以引导；三是公民社会伦理和价值原则处于混乱无序甚至自相矛盾的尴尬境地，难以形成有效的价值整合。在这样的时代背景下，我国慈善组织发展遇到了障碍：一方面慈善组织缺乏良好的成长与发展的空间和土壤；另一方面随着我国经济的发展，我国的慈善组织在数量、种类和领域等方面都有了巨大的进步，但从现有的慈善组织来看，它们也还普遍具有发展不完善的特征，慈善组织的自主性、自愿性、非营利性的特征并不明显，慈善组织应有的功能实现出现障碍，无法作为政府应对公共事务的补充机构，导致其参与公共事务的能力受到限制，甚至出现无效的状况。①赵禹．我国慈善组织法律问题研究【D】．广西大学硕士学位论文，2008．．20． 万方数据东北大学硕士学位论文第4章英美国家慈善组织监管法律制度及其经验启示凹月立弟4草英美国家慈善组织监管法律制度及其经验启示本文前一部分已提及一些目前我国慈善事业与慈善发达国家发展状况之间的差距。慈善发达国家经过多年的发展和经验教训的总结，各自都已逐渐形成比较完善的法律监管制度，对于我国慈善组织法律监管制度的建设，具有重大的研究意义和借鉴价值。4．1英国慈善组织监管法律制度及其经验启示作为慈善立法的先行者，英国早在1601年就出台了世界上第一部《慈善法》，随着慈善组织的发展，不断对其进行了多次的修改和完善，使其成为了一部比较完善和全面的专门性慈善大法，该法对英国慈善事业的发展起到了至关重要的作用，同时也确立了英国慈善组织监管的法律制度。4．1．1英国慈善组织监管法律制度内容4．1．1．1慈善委员会的监管英国对于慈善组织的监管以慈善委员会的监督为主。慈善委员会是慈善组织的登记注册和监督管理机关。英国法律规定，慈善组织在年收入1000英镑以上的必须向英国慈善委员会申请登记注册同时接受慈善委员会的监督。尽管在英国规模较大的慈善组织约为1万个，只占总量的5％，但却拥有整个慈善行业总资产和总收入的90％；其中大型有影响力的组织仅有400个，资产和收入却占英国整个慈善行业总资产和总收入的45％。可见，规模较大的慈善组织在英国的慈善事业中具有举足轻重的作用。对其进行监管无疑是英国慈善委员会监督的重点。对于在英国登记注册中占绝大多数的小型组织，慈善委员会一方面通过托管人理事会来要求组织进行自律，同时并通过制定统一的原则和规范，并委托专门的中介机构来进行监管。可见，慈善委员会对于慈善组织主要采取分类监管的方式。1993年修订的英国《慈善法》规定，慈善委员会是一个独立机构，其日常运营与管理独立于政府机构和议会之外。主要职责有：负责威尔士和英格兰地区慈善组织的资质审查与登记注册；制定并颁布慈善组织规制的相关法规，对相关法律条文进行必要的解’释和修正；对慈善组织提出有关在法律规定范围内慈善组织的运作经营问题进行解答，并对其进行依法监督；依法对慈善组织存在的问题进行调查和处罚。慈善委员会在监督慈善组织的运作与信息公开的同时，随时接受来自全体公民的监督和举报。慈善组织每年需要同时向慈善委员会提交财务管理报告和托管人理事会提交年度报告两份报告。财务管理报告需要对该年度的慈善组织的资金运转情况进行明确分类，账目中要对募集资金的成本有明确的分类，账目管理和记载要符合法律规定；而提．21．-／．I一 万方数据东北大学硕士学位论文第4章英美国家慈善组织监管法律制度及其经验启示交给托管人理事会的年度报告中不仅要列明投资、资产保留和资金发放的情况，同时要在总结风险情况后提出明确的减少重大风险的措施与方案，同时提供确凿的证据来说明组织的计划和已取得的成就。慈善委员会还可有效地预防慈善组织的腐败行为。慈善委员会要求英国大型的慈善组织必须实行推荐会计制度，即定期对慈善组织进行资产状况与财务状况评估，并出具有效的评估报告。此外，如果有其它相关政府部门对慈善组织进行相关调查和联合执法，委员会需要密切配合。如果一旦发现慈善组织有违规操作或者腐败行为，慈善委员会有权撤销该组织的托管人理事会，同时限令其在一定时间内组建新的托管人理事会。对于英国现有的400家大型慈善组织，慈善委员会还设立了专门的监管机构对其进行重点监管。从20世纪90年代以来，英国便对慈善组织的规制日趋严格，但是慈善委员会的组织规模和人员数量毕竟有限，使英国开始注重发挥慈善组织的内部自我监督和社会公众监督等其他监督作用，这样不仅可以有效降低了政府支出的监管成本，同时还保障了慈善组织监管体系的平衡发展。4．1．1．2慈善组织内部治理和自律机制在慈善委员会成立并被赋予监管职能之前，英国并没有统一对慈善组织进行监管。然而，英国的慈善传统却非常久远，在社会中具有极高的公信力，其最基本的保障在于组织内部治理结构和慈善组织的自律机制。在英国，每一个慈善组织都设有理事。慈善组织的理事是慈善组织的行为和资产的完全责任人，他们的责任主要有保障公共资产的延续，对组织进行恰当管理与有效运作，保障组织的非营利性与实现公益目的，以及保留组织账户和各项信息的责任等等。在英国，作为慈善组织的理事一般是没有报酬的，而能够胜任的理事大多数是已经在社会上有一定经济基础和社会声望的知名人士，而能够胜任大型的慈善组织的理事被人们视为一种荣耀和身份的象征。如此严格的内部治理结构和自律机制，对于保障英国慈善组织的公益性和防止公共资产被滥用，起到了首要的监督作用。4．1．1．3法院的监管英国慈善法中明确规定了法院可通过慈善诉讼的方式对慈善组织进行合理的监督，同时还规定了法院对于该问题的管辖权。慈善委员会通过监管发现问题后，可以通过向法院提出慈善诉讼来反映。同时，慈善组织和其他慈善利益相关人也可以提起慈善诉讼。另外，法院通过命令的形式可以赋予慈善委员会更大的权力，这意味着在很大程度上扩大了法院对慈善组织的法律监管权限。4．1．2英国慈善组织监管法律制度的经验启示4．1．2．1保障慈善组织的独立性必须承认的是，慈善事业的发展必须要有政府的参与和推动。但是政府在此过程中．22． 万方数据东北大学硕士学位论文第4章英美国家慈善组织监管法律制度及其经验启示一定要扮演好角色，应该是作为规范和监督的主体，而不应该以过多的行政命令干预慈善组织的活动与发展。英国就是此方面的代表，尽管法律赋予了英国的慈善委员极大的监督权，但同时也规定了不准介入慈善组织内部管理与发展的规定，这样做是为了使慈善组织的公共服务功能得到最大限度的发挥。根据社会功能的相关理论分析，慈善组织主要是扮演着社会第三次分配的角色，以弥补政府在公共服务上的不足为主。这一定位就决定了慈善组织必须要具民间性、自发性、无偿性，政府不能主导其组织活动，把慈善组织作为实现公共职能的工具，这样会使慈善组织失去存在的价值。因此，要想保持慈善组织的社会保障功能，就要保证慈善组织的独立性。4．1．2．2建立慈善组织的信息公开制度由于慈善组织具有公益性以及受捐助性的特征，公众有权对慈善组织的活动进行了解，根据该组织的社会公信力程度来进行慈善捐助。因此，英国建立起了慈善组织的信息公开制度。英国2006年《慈善法》规定，慈善组织在该文件的存档期内，将财会文件提供给公众查阅，任何人均可要求慈善受托人在提出要求后两个月内向其提供慈善组织的最新会计账本。建立信息公开制度，不仅符合当今各国法制的发展特色和趋势，同时可以增强慈善组织的透明度，实现对慈善组织监督的高效率与低成本。4．2美国慈善组织监管法律制度及其经验启示由于历史原因，美国的慈善立法是建立在英国的慈善立法之上。但是美国并不像英国一样，有一部专门针对慈善的立法，而是将慈善的规定和条款散落于宪法、商法、税法等联邦和各州法律之间。在继承英国的法律传统的基础上，美国创建了一个开放的慈善法体系，从中体现了美国立法的灵活性和创造性。一4．2．1美国慈善组织监管法律制度内容4．2．1．1政府的监管第一，慈善组织的准入制度。美国的慈善组织注册登记是比较简单的，申请人只需要提供一份该组织的机构章程，章程中要求写明组织名称、目标、说明不为任何私人谋利益的宗旨，然后交给州内政司批准。这是在美国慈善组织想要获得税收优惠的必经程序。美国慈善组织如果想要获取税收优惠，还需向美国国税局申请免税资格。申请时，要根据实际情况如实填写美国国税局要求的1023表①，而且还要填写所在州的州税务局的相关审查表格。慈善团体需要在善款所在地的每一个州登记，但从事特定专项领域的慈善组织除外。州政府可以进行监督但不得干扰这些组织的管理形式、人员结构和财务运作，这表明美国慈善组织具有较强的独立性。①1023表主要要求填写或出示的资料有：一份机构章程的复印件或信托的法律文件。．23． 万方数据东北大学硕士学位论文第4章英美国家慈善组织监管法律制度及其经验启示第二，首席检察官制度。首席检察官制度是独具美国特色的监督制度，在监督慈善组织过程中发挥着重要的作用。根据美国1987年颁布实施的《非营利法人示范法》中规定，首席检察官被赋予重要的职权，作为州和公众的利益的代表对慈善组织进行监督。根据法律规定，只有利益相关者才具备诉讼的资格，社会公众不符合此规定，因此也不具备起诉的资格。尽管赋予慈善组织内部的监事会有监督的职能，但是监事会或者监事却没有诉权，使得很多时候监事会的设置流于形式。为了防止慈善组织的董事利用法律的漏洞从事违法行为却无人起诉，首席检察官的制度便应运而生。首席检察官被赋予起诉的权利，首席检察官被视为“相关当事人∽’(interestedparty)，代表着州和公众的利益。美国《非营利法人示范法》中规定，如果董事在行使其自身职权过程中，违反相关法律规定，或是对慈善组织有欺诈等行为，首席检察官便可以解除董事的职务，代替董事行使其权利。首席检察官根据需要可查阅慈善组织的相关会议记录和账簿，慈善组织必须保留相关的文件和档案以供查询。首席检察官同样可以根据法律规定进入到慈善组织相关的诉讼程序中，在民事诉讼中，可通过主张慈善组织不成立来依法解散慈善组织，使其未经授权的行为被迫停止，如果筹得善款未按规定目的而使用，首席检察官同样可以提起诉讼。综上所述，法律授予了首席检察官极大的权力。首席检察官根据需要可以随时搜集慈善组织的相关资料，查阅组织文件，传唤相关证人，慈善组织的财产如果遭受损害可以直接提起诉讼，能够直接和有效地能促使慈善组织的董事或者管理人员严格按照慈善组织的章程和法律的规定行事，保证慈善组织的利益，对慈善组织形成有效的监督。‘第三，税收监督制度。美国并没有专门针对慈善组织监管的法律，对此相关规定大多散见于其《宪法》和《所得税条例》中，尤其是《所得税条例》对美国的慈善事业的监管起到了极大的作用。该法规定，税务局主要有三种方式对慈善组织进行监督：查阅慈善组织提供的年度报告信息，对慈善组织的财务情况和经营状况进行审计，对慈善组织的违法情况进行评估和处罚，如若情况严重取消其免税资格。首先，为了促使慈善资金合法、公开、高效运行，美国《税收条例》与《国内收入法典》规定如果公共慈善机构的年收入超过25000美元，需要向美国联邦税务局提交联邦政府的年度申报表(990表)。该申报表涵盖了该年度慈善组织运行以及财务情况各方面的具体信息，包括：慈善组织该年度主要执行活动与项目的具体情况；该年度每一笔收入与支出的明细；进行公益活动与捐赠、资助的明细；本年度慈善组织的管理费用、筹资费用、活动费用、会计与法律费用等；涉及内部人员交易等。如果出现某个慈善组④金锦萍．非营利法人治理结构研究[M】．北京：北京大学出版社，2005：175．．24． 万方数据东北大学硕士学位论文第4章英美国家慈善组织监管法律制度及其经验启示织已经连续三年没有向联邦税务局提供该申报表或是符合规定的其它信息证明，那么该组织便会在第三年信息提交截止日起自动丧失免税资格。其次，为了有效对慈善组织进行监管，同时又避免政府滥用职权，联邦法律详细规定了美国联邦税务局可以对慈善组织的账簿和记录进行审计的情况。当以下情况出现时，审计便可以启动：联邦税务局认为慈善组织提供的990表信息与实际情况不符合时，有慈善组织的人员对该组织运行进行举报时，新闻媒体等对该组织或是其中的高级职员披露出明显不当行为时等。接受审计时，慈善组织可以根据审计的原因提供对自己申辩的信息，若不服审计结果，可就结果提起申诉。审计结束后，如果发现慈善组织存在问题，慈善组织需要补交税款并有可能得到罚款处罚。同时，这一情况会公开在当年的990表上，公众通过查阅便可得知慈善组织的处罚情况，从长远来看，会使得慈善组织的公信力下降，不利于慈善组织的发展。最后，联邦税务局对于慈善组织最为严格的处罚便是取消该组织的免税资格。众所周知，美国的税收是十分严重的，因此该惩罚实质上等于判处慈善组织以死刑。通常情况下，联邦税务局允许慈善组织在一定时间内对存在问题进行改正，并交纳一定的罚金，起到了重要的监督作用，从而避免取消其免税资格身份。4．2．1．2慈善组织内部的自我监管首先，慈善组织内部存在监督体制。美国的慈善组织模式与公司相似，董事会是主要的监督机构。董事会是慈善组织的总舵手，把握慈善组织的发展方向，制定政策。而执行官主要是带领组织很好地贯彻董事会的决定，对慈善活动进行具体的执行。执行官由董事会进行选拔培养，并接受董事会的监督。监督的主要方面有：定期检查评估执行官的工作成绩，监督组织的财务运行情况，使执行官的工作方向与组织发展方向相一致。其次，慈善组织存在行业自律体制。行业自律体制体现在行业联合会、行业协会通过制定慈善行业的自律条例，并规定该行业的每一个组织需要按照条例进行自我监督以及组织问的互相监督。每年度，自律组织都会根据实际情况制定该年度的评审标准，对行业内的每一个组织进行评级。评审报告结果对外公开，接受群众的监督。行业自律能促进慈善机构“优胜劣汰”，使其健康发展。因此，美国政府十分重视行业自律组织的发展，对行业自律组织提出的合理的建议和意见纳尽可能的纳入到先关政策和法律当中，并对其提供一定的经费资助。4．2．1．3公众的监督慈善组织资金的主要来自于公众的捐赠，公众便拥有知道慈善组织运营信息的权利。美国《国内税收法典》中规定，慈善组织对于公众要求知晓慈善组织的免税资格申请文件，最近三年的990表，或是其他符合法规规定的附件，慈善组织都要给予满足，同时可以根据实际情况收取合理的影印费以及邮费①。这一规定使慈善组织信息更加公。贝奇·艾德勒．金锦萍，译．通行规则：美国慈善法指南【M]．北京：中国社会出版社，2007：114．．25． 万方数据东北大学硕士学位论文第4章英美国家慈善组织监管法律制度及其经验启示开透明，并且使组织时刻保持危机感，接受社会的监督。4．2．2美国慈善组织监管法律制度的经验启示4．2．2．1降低准入门槛可以看出，美国对于慈善组织的准入机制总体上实行的是“低门槛”方式，即将慈善组织的注册条件和等级手续降低要求，简化程序，使慈善组织的申请十分便利。但是为了确保对慈善组织的监管力度，对于需要申请免税的慈善组织往往采取非常严的的审查制度。除了审查时间很长外，对于申请免税提交的文件材料，也有着严格的限定。美国法律规定，只要有意愿注册慈善组织，任何个人或团体都能够向各州的相关政府机构进行申请，确保符合法律规定的最基本的要求，即设立组织的宗旨，有一定的组织机构和董事会负责制度，只需满足这些条件就能完成注册登记。但一旦希望获得免税待遇，则只能向税务机关进行申请，并接受严格的审查。4．2．2．2重视多种监督方式相结合随着慈善组织的发展，早期单一的行政监督模式存在着极大的缺陷，近年来已经被行政监督、公众监督、组织自律相结合的监督模式所取代。行政监督一般是通过税收等经济手段对慈善组织进行监督，如美国的联邦税务局对于慈善组织的账目进行审计，是否符合免税组织的条件；公众监督则通过监督慈善组织信息，促进慈善组织的健康发展；组织自律是建立组织内部监管和组织行业的自律机制以对慈善组织的具体运作进行日常性监督，成本较低，效率较高。行政监督、公众监督和组织自律等分工明确、结合作用、互为补充，在一定程度上克服了单一豁督模式存在的各种弊端。．26． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议我国慈善组织监管的法律制度存在很多问题，外部监督和内部监督都存在一定的缺陷。通过借鉴英美两国的慈善组织监管法律制度，并结合我国的立法现状和特点，提出具体的完善建议，即我国慈善组织监管法律监督制度在一个确定有效的原则基础上，建立起以外部监督制度为主，结合内部监督的法律监督制度。5．1建立我国慈善组织监管的法律制度5．1．1由全国人民代表大会制定一部专门的慈善法结合我国的慈善立法背景可知，我国现今并没有一部专门统领和规范慈善事业发展的全国性法律。以至于慈善组织定位不明确，缺乏有效的法律监督，慈善组织的公信力下降，使得部分慈善组织因此无法募得社会善款而举步维艰，我国的慈善事业一直处于低迷状态。因此，慈善立法近几年的呼声越来越高，也得到了社会各界的高度关注。慈善界迫切期望我国立法机关早日出台一部专门的慈善法来促进慈善事业的健康发展。但是，统一立法并不是一件容易的事情，需要结合我国慈善发展的实际情况进行细致的调研与深入研究，并协调好各方的利益。同时，该法的制定需要注意以下具体问题：5．1．1．1立法模式在我国慈善法律制度的完善过程中，制定一部内容详细完备的综合性慈善法律是最重要的任务，也就是说我国应采取集中型的慈善立法模式。首先，集中型的慈善立法模式是当代国际慈善立法的趋势。虽然现在大多数国家和地区采取的是分散性的立法模式，但其中有不少已经开始了向集中模式的转变，各国都纷纷制定了处于基本法地位的慈善法。比如日本早期采用的是分散型慈善立法模式，其慈善立法由组织法和税法两部分组成，后来出台了《特定非营利活动促进法》和《关于～般社团法人以及一般财团法人的法律》，其立法模式则由以民法为主导的分散立法向制定专门法的集中立法模式转型。其次，采用集中立法模式，制定专门的慈善综合性法律，可以提高我国慈善法的法律位阶，为建立系统的慈善法律体系奠定基础。我国已经制定实施的慈善法律法规，立法分散层级较低，仅针对慈善事业的几个方面做出法律规定，没有形成系统的慈善法律体系。各个立法部门根据自己的需要出台了许多效力较低的办法、条例、通知，各种文件制定混乱，缺乏相互的配合与协作，存在许多重复或矛盾的地方，这既不利于慈善领域的管理，而且在相关诉讼中也会出现法律适用的问题。现在于国家法律层面还没有一．27． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议部以慈善命名的法律，对慈善、慈善组织、慈善行为等基本概念都没有明确的法律定义。且由于立法层级较低，已经制定的相关规定强制力较差，不能得到有力的贯彻执行，这都导致了我国慈善事业的发展面临着各种困境。制定慈善综合性法律，提高慈善法律的地位，从而促使慈善事业的参与者心怀敬畏，在法律框架内行使自己的权利履行相应的义务。第三，制定慈善综合性法律，不仅有利于实现其教育引导的规范性作用，也有利于我国慈善文化氛围的建设。我国的慈善文化尚处于起步阶段，这里所指的慈善文化是现代意义上的慈善文化，这种文化不同于我国传统文化中道德层面上简单的行善济贫，而是一种在全社会各阶层中形成的关注少数群体、秉持奉献精神、建立在尊重基础上的精神诉求。慈善文化没有深入人心，仅靠几部法律法规只能强制规范参与主体的行为而不能起到引导教育的作用。制定慈善综合性法律既可以提高民众对慈善的关注程度，也可以起到宣传慈善理念培育慈善文化的作用，让人们对慈善有更为明确的认识，使人们以正确的方式从事慈善活动，并鼓励更多的人投入到慈善事业中去。5．1．1．2立法原则根据我国立法法的规定可以认为我国的基本立法原则是：法治、民主和科学。法治原则就是要坚持依法治国；民主原则要求我国立法过程中参与立法的主体要广泛，立法内容要体现权利义务的平衡性，立法过程应当向公众开放；科学原则要求在立法中坚持实事求是，从实际出发，科学准确的规范各种权利义务关系。我国的慈善法在立法过程中应当遵循以下几个原则：首先是科学原则。法律的架设要以我国的社会现实发展状况为依据，制定与我国国情相适应的法律规范。慈善法的制定不能完全复制国外的慈善法律，西方的慈善法律是建立在个人主义社会结构和基督教文化中的，现阶段我国的慈善文化虽然已有了一定传播，但了解认同现代意义的慈善事业还没有广泛的群众基础。我国的传统文化中强调血缘和地缘群体成员之间的救助，家族、村落承担着重要的慈善功能。所以慈善法的制定也应从我国的实际出发，不能仅关注高层次的慈善法人构建，同时还应顺应我国的慈善文化传统，完善社区基层慈善活动的规范制定。其次，慈善法的制定要尊重慈善活动参与主体的基本权利。慈善行为本来就是为保障人类的基本人权而进行的，所以慈善法要将保障人权作为自己的立法原则。一方面，慈善法要保护捐赠人的权利，既保障他们的捐赠的自愿性禁止强制捐赠，也要保证其捐赠的财物用于指定的慈善项目，以使其慈善愿望iliON实现。另一方面，慈善法也要保护受助者的权利，保障其受助权是基础，同时也不能忽视对于受助者尊严权和隐私权的保护。慈善法要以慈善的民间性为原则。慈善是调动民间财力提供民间救助和社会服务的行为，社会公众通过慈善组织自愿地向社会及需要帮助人提供无偿的援助，民间性是慈．28． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议善事业的基本特征。虽然政府也有扶贫济困的责任，但这属于运用公共资源管理公共事务的行为，属于社会保障机制的一种，是政府的基本职责。慈善法要明确慈善行为和政府保障行为的区别，坚持慈善的民间性和独立性原则，由独立于政府的团体或自然人从事慈善事业的运行活动，减少政府机构不必要的管理和干涉，为慈善事业的发展开辟一条平坦的道路。慈善法应当坚持促进原则。慈善法制定的目的应是通过对慈善领域内各类主体的权利义务关系的调整，保障慈善活动参与者的权益，以达到促进我国慈善事业发展的目标。我国的慈善事业尚处于起步阶段，不免存在各种问题，但不能因为有问题就限制阻碍慈善活动的进行。慈善法应致力于改变这利，状况，用法律手段规制和引导慈善活动的运行，促进慈善事业的发展。5．1．1．3主要内容慈善不仅是物质上的帮助，更是一利，精神上的鼓励，因此慈善法的内容不应仅把规范慈善活动作为目的，还要将鼓励慈善行为宣传慈善文化作为目标。慈善法的制定首先要明确公力救助和私立救济的区别，将慈善行为主体规定为非官方的团体和个人。我国的慈善法应当包括以下几个方面的内容：第一部分是总则部分。首先应当表明立法目的和立法宗旨，慈善法要尊重社会公众的慈善意愿，保护其慈善热情，培养我国的慈善文化，规范全国范围内的慈善行为，以达到促进我国慈善事业多元化发展的目的。其次应当说明慈善法的立法机关和法律位阶，慈善法应当是由民政部组织起草，并由全国人民代表大会表决通过的法律。更重要的是在这一部分要对慈善作出准确的法律定义，确定其法律规制的范围，以便让公众可以明确的认识到哪些行为属于慈善行为。第二部分是关于慈善组织的法律规定。明确我国慈善组织的定位和运行准则，确定其独立的法人地位。现阶段我国从事慈善活动的组织主要由《社会团体管理条例》和《基金会管理条例》来规制，但其对慈善组织的分类都没有详细具体的规定。现阶段我国的慈善组织根据活动目的的不同可以分为扶贫慈善组织、教育慈善组织、保护妇女儿童权益的慈善组织、保护环境和生态平衡的慈善组织等；根据帮助手段的不同，又有提供资金援助的组织和提供志愿服务的组织。这些慈善组织的分类方式应当在慈善法中给予明确规定。同时在这一部分中还应解决慈善组织的设立中的条件、程序、内部管理结构等问题。第三部分是关于慈善捐赠行为的法律规定。慈善捐赠行为是实现慈善目的的重要途径，其中涉及的法律关系较多，且我国现阶段的慈善捐赠活动存在有很多不规范的地方，所以对慈善募捐行为的法律管理是我国慈善法的重要部分。在现代慈善活动中慈善捐赠是一个三方的法律关系，即捐赠人为慈善目的通过受赠人(慈善组织)将自己的财物无偿地捐赠给受益人。慈善法应当规定这三个主体的权利和义务，捐赠人有自愿捐赠的权．29． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议利(这既包括主动为慈善目的选择受赠人捐赠的权利，也包括不得被他人强制捐赠的权利)和享受税收优惠待遇的权利，也有保证捐赠财物来源合法的义务。受赠人(慈善组织)的行为应当被重点规定，法律应当对其接受捐赠的资格、财产使用的目的，日常工作的流程都作出明确的法律规定。对于受益人，法律应当规定其接受的捐赠被用于指定的用途和范围，并且应当注重对其尊严和隐私的保障。最后的部分应当建立起监督管理和惩罚机制。规定明确的监督机构，建立完善的监督体制和监督流程。慈善组织应当定期向监督机关报送财产收支文件，监督机关除做定期检查外还应不定期的进行抽查活动。慈善组织的违法违规行为，则要受到相应的行政和刑事处罚。5．1．2健全配套法律法规的规定要想建立完善的慈善监管法律体系，仅仅凭一部《慈善法》是无法实现的。应进一步完善与慈善事业相关的其他部门法，同《慈善法》一起配合，共同推动我国慈善事业健康发展。结合我国的立法情况，主要需要健全审计法和税法中的相关规定。首先，健全审计法的相关规定。根据《中华人民共和国审计法》第24条规定，审计机关有权也有义务对由政府部门管理的社会保障基金、社会捐赠基金和其他有关基金或资金的财务收支进行审计监督。随着慈善事业的发展，慈善组织的发展趋势是独立于政府，因此由政府进行管理的社会保障基金、捐赠基金会越来越少，而由慈善组织进行管理的组织会越来越多。为了适应这一新的变化，审计部门需要对审计工作的范围进行扩大，即审计依法成立的所有的慈善组织所筹集的捐赠基金。其次，健全税法的相关规定。从美国等发达国家可以看出，完善的税收制度不仅能够给捐赠个人和组织带来税收减免，也是慈善组织监管的重要手段。我国目前规定的免税额度较低，与国际上的普遍标准存在着不小的差距，而结合我国的经济发展实际情况，我国提高这一额度的条件已成熟，可对其适度提高，提高个人和企业参与慈善事业的积极性。在免税程序的申报上，我国规定较于复杂，可操作性较差，应该进行适当修改，使其简便便于操作。5．2完善慈善组织的行政管理5．2．1建立合理的慈善组织准入机制准入门槛过高已经成为慈善组织发展的一个极大的障碍。因此，建立一个合理的慈善组织准入机制，是促使慈善组织发挥其重要社会作用的前提。5．2．1．1明确政府与慈善组织的关系在发展市场经济之前，我国一直实行着计划经济。政府一直干预着社会经济生活，并主导着慈善事业的发展。在20世纪90年代中后期出现的慈善组织大多是与民政部门有着直接的关系。在全国大约100多家慈善机构中，由民政部门的干部担任领导职务的．30． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议占绝大多数。伴随着市场经济程度的不断深入和发展，社会上不断出现新形式的社会组织，而面对公务服务的需求日益多样化，单一的政府管理模式已经无法满足社会需要，开始出现政府管理失灵的情况。因此，在新形势下急需转变政府的职能，重新定位政府与慈善组织之间的关系。政府应该是慈善事业的倡导者、支持者和监督者的身份，而不应该是慈善事业的管理者。慈善组织应该是政府社会公共服务的补充者，二者应该是互帮互助的关系。政府应该制定相应的法规政策来规范慈善组织的行为，并依法对慈善组织进行监督。政府在此过程中应该起到一个中立的“裁判员”的作用，而不应作为“球员”参与到其中，干预组织的决策与活动。政府应当保障慈善组织民间性与自愿性的特征，正确处理政府权力和民众权利的关系。5．2．1．2取消现有的“双重许可制”现阶段，我国对慈善组织实行的是双重许可制，即由登记管理机关和业务主管单位两个行政主体共同进行管理。慈善组织向登记机关申请登记的前提是需要得到业务主管的批准。这种二次审查不仅程序复杂，而且还会降低政府部门的工作效率，也会使虚度民间组织找不到符合条件的业务主管部门而被拒之门外。而且从慈善发送国家的实践经验来看，“双重许可制”是完全没有必要的。“双重许可制”是计划经济体制下政府对社会团体进行归口管理而形成的一种制度。它的本质是将政府与民间组织放在一个对立的角度，政府对民间组织管理的目标是限制民间组织的发展并规避由此产生的政治风险∞。结合我国目前的实际情况，简化登记监督主体，取消“双重许可制度”，势在必行。为了更有效的开展工作，可在民政部门内部成立一个专门的机构负责慈善组织的登记注册工作。登记机关应该明确登记所用的材料，并对其进行严格审查，。高明确慈善组织的地位和涉及的方面。登记完成后该部门应当出具税收减免优惠所需的证明文件，慈善组织持此证明文件可以直接去税务机关办理税收减免登记，以此提高行政机关的工作效率，避免税务机关再次查询所耗费的人力、物力、财力。5．2．1．3降低慈善组织的准入门槛在美国，注册一家慈善组织的手续十分简便，没有最低成立资金的要求，也没有其他限制性条件，只需要交大约两百美元之内的注册费，在两个工作日内即可拿到营业执照，也可同时向联邦税务局申请免税待遇。而我国与此相比较而言，则十分复杂。不仅需要“双重许可"，还有竞争机制、原始注册资金等条件限制使得慈善组织的成立十分困难。在《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条中规定，在同一行政区域内不允许出现两个或两个以上的业务范围相同或相似的民办非企业单位。这一规定明显地会限制慈善组织间的竞争，不符合优胜劣汰的规律，而且容易使相关管理部门滋生垄断和腐败，应当予以废除。另外，《基金会管理条例》中不仅规定了基金会成立时所需的最低@王俊秋．中国慈善与救济【M】．北京：中国社会科学出版社，2008：306．．31． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议原始基金，而且规定必须全部是现金，这实际上是限制了基金会的规模。不利于基金会的成立与发展。结合目前我国慈善组织的发展趋势，我们不应该把“入口管理”作为慈善组织监管的工作重心，而应加强对慈善组织“运行过程"的监管，应该降低慈善组织准入门槛，同时加强对慈善组织资金筹集和运行过程的监督，并不断的加强引导和控制。5．2．2健全慈善组织税收监督机制5．2．2．1简化申请税收减免优惠的程序税收优惠政策是指符合我国法律规定条件的慈善组织可以获得税收的减免。实行税收优惠政策不仅能鼓励我国慈善组织的发展，同时国家可以通过该手段对慈善组织进行更有效的监督。而结合我国目前税务机关的规模和业务水平来看，税务机关难以单独完成对慈善组织的免税资格审查，大多数是对慈善组织登记机关审核的项目进行重复审查。因此，在慈善组织登记完成后，直接由登记机关出具免税文件，不仅提高了政府部门的办事效率，而且为慈善组织提供了便利，有利于我国慈善事业的发展。5．2．2．2拓宽享受税收减免优惠的主体范围根据我国现有的法律，并不是向所有的慈善组织捐赠都能享有全额税收减免的优惠。只有向特定的慈善组织捐赠才能享受该政策，而这些慈善组织大多具有官方的背景，且只占整个慈善组织的-d,部分。如中华慈善总会、中国红十字会等。这些政策有失公允，不利于整个慈善事业的平衡和发展。因此，本文认为，应该取消这一类不平等的规定，对整个慈善组织一视同仁，设立统一的考核标准，按考核指标来确定税收减免的额度，在慈善组织之问形成一种良性的竞争意识。5．2．2．3完善税收对慈善组织监管的规定税收优惠政策不仅要激励慈善事业的发展，更要以此手段对慈善组织进行有效的税收监管。开展税收监管工作的前提便是制定合理完善的税收监管规定，监管人员才能有法可依。首先，要制定严格的申报制度，慈善组织要在规定的时间内及时上交财务报告。可以设置定期报告和临时报告两种方式，定期报告可以规定慈善组织每年度或是半年度提交一次，临时报告是在发生突发事件时提交的报告。其次，慈善组织的减免税资格和额度要在每个年度由税务机关重新进行审核。并结合审计等其他监管部门的审核文件，通过对比分析得出审核结论，并通过一定的方式向社会进行公示，接受社会的监督。最后，税务机关要对慈善组织的收入进行免税收入和非免税收入的区分。如果发现慈善组织虚报瞒报，弄虚作假，可以借鉴美国的经验采取相关的税收惩罚措施，情况轻微的，影响较小的则在下一年度内降低免税额度；情况严重的，影响较大的，则取消免税资格，并对其进行处罚。5．3完善慈善组织社会监督．32． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议5．3．1建立合理的慈善组织信息公开制度公信力是慈善组织得以继续存在的基础，如果慈善组织的公信力降低，该组织便会丧失善款数目，导致最后难以生存。要想最大程度的保障捐赠人的知情权，提高组织的公信力，慈善组织需要对社会大众有所交待。而建立合理的慈善组织信息公开制度便是首选。而从我国现有立法来看，规定大多是原则性，缺乏具体的规定，实际操作性较差。因此应该细化相关规定，达到真正监督的目的。5．3．1．1信息公开的内容法律中要明确规定慈善组织应该公开哪些内容。结合我国慈善组织的发展情况，并借鉴英美等慈善发达国家的立法，我国立法应该规定慈善组织公开以下的内容：第一，在该慈善组织内部工作的人员的基本情况。包括慈善组织理事会的成员概况、组织内部各部门的负责人等。公开该类信息并不是侵犯个人的隐私权，一方面慈善组织的领导阶层都是社会杰出人物，可以带来一定的慈善效应；另一方面可以加强公众对该组织的人员进行社会监督。第二，慈善活动的开展情况。慈善组织应将确定要开展的慈善活动计划告知公众，同时要附有这些项目已经实施的近况，包括投入资金情况、宣传情况、未来情景展望等。这样不仅使公众更了解慈善组织的开展活动，可以扩大捐赠数额和捐赠对象，同时也可以为慈善组织树立很好的形象，增强社会公信力。第三，慈善组织的财务信息。慈善组织要将每一笔收入与支出的明细对外公开。同时，慈善组织每年的审计报告、年度财务报告、免税申请报告等也要公开，财务信息公开能使慈善组织更加透明，同时加强社会公众对慈善组织的监督。第四，受益人信息。慈善组织应该将每一次慈善活动受益人的确定标准以及审批程序给予公开。但除去法律规定的涉及隐私的信息。这样不仅能使捐赠人了解自己的善款去向，加强公众对受益人真是情况的监督，同时也可以防止慈善组织内部的腐败，把善款挪作他用。5．3．1．2信息公开的途径在网络普及的时代，慈善组织信息公开的途径主要是互联网。对于影响力较大、善款数目较多的慈善组织，应当要求建立自己专门的网站，并根据日常活动开展情况进行日常项目的更新以及网页的维护。同时，公众根据法律的规定享有查阅监督权，慈善组织可以根据公众的要求，收取合理的影印费和邮费后，提供应当披露的信息。5．3．1．3信息公开的法律责任没有健全的法律责任规制，我国非营利组织信息公开机制就是一纸空文④。慈善组织应该保证提供信息的真实性，如果经核实查明慈善组织公开的信息、提供的报告弄虚作假，并且造成恶劣的社会影响的，慈善组织及其负责人还有直接责任人应当承担连带责任。这种责任不仅仅是民事责任与行政责任，如果情节特别严重，还要根据《刑法》承担刑事责任。同时，如果慈善组织没有按法律规定及时公开信息的，也应当承担相应①杨道波．我国非营利组织信息公开法律制度研究【J】．河北法学，2008，(8)：82．．33． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议的法律责任，这样可以最大程度的保障慈善组织信息的公开性、及时性、准确性。5．3．2建立独立的第三方评估机构通过单纯完善信息公开制度对于监管慈善组织的力度远远不够。公众缺乏专业的知识去判断慈善组织提供的信息是否真实，所以为了落实信息公开制度，所以应该有专业的第三方评估机构来对慈善组织公开的信息进行分析与评估。第三方评估机构担任的前提是具有专业性、权威性的中间机构和组织，他们凭借专业知识通过一系列的评价标准对行业内的各组织进行分析评估，接着得出权威性的结论。第三方评估机构的主要特点是独立于政府和慈善组织，独立于政府可以避免受到政府的管制和束缚，有利于慈善组织的自由发展；独立于慈善组织，保证了评估结果的客观性与公正性，起到了很好的监督作用。就我国目前慈善发展情况而言，慈善组织监管相关法律法规并不完善，没有形成具有权威性的独立的第三方评估机构，但从长远发展来看，建立独立的第三方评估机制是我国慈善事业发展的趋势。而且民政部部长李立国在2012年2月接受记者访问时，对2011年的公益慈善组织公信力危机事件作出回应，表示将下大力气解决慈善信息公开透明问题，将培育发展第三方组织评估机制建设，制定评估规程和评估指标，及时发布评估结果。在总结英美等发达慈善国家的经验基础上，我国构建第三方评估机制，需要注意以下几个方面的问题：第一，在创建第三方评估机制的初期，需要政府加以扶持。我国正处于社会经济转型的初期，尽管慈善组织独立自主越来越重要，但是由于我国特殊国情和社会发展决定了完全依靠慈善组织进行自愿管理是不可行的。因此在第三方评估机制创建的初期，政府进行合理的引导和必要的参与是必须的。这样可以借助政府的力量使其有个良好的开端，建立先进的评估体系，从而引导慈善组织更好的发展。第二，准确定位政府与第三方评估机构的关系。在第三方评估机构刚刚建立时，可以由政府牵头，进行合理的引导。但是当第三方评估机制逐渐成熟后，政府应从该机构中退出，培养该机构的独立性，否则会影响其独立性，成为政府的附属机构，难以保证评估结果的公正客观性。第三，建立专业科学的评价体系。通过参考美国等国的评价体系，科学的评价体系应该包括董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责和预算等九个方面的内容：第三方评估机构应由具有客观中立态度的专业人士构成：同时应将评估体系及时在媒体上公布，并接受社会各界学者及专家的意见。以确保评估体系的科学性。最后，重视立法和规则的建设，为第三方评估机制提供法律保障。需要通过立法来设置和保障该机构的运行，其组织人员也应有相应的选拔标准。5．4健全慈善组织的自我监督体制5．4．1加强慈善组织的自我监督．34． 万方数据东北大学硕士学位论文第5章完善我国慈善组织监管法律制度的建议我国对慈善组织具体管理措施的立法远远滞后于慈善组织的发展，慈善组织的结构和运作缺乏规范性，这既不利于政府对慈善组织的监管，也不利于社会建立对慈善组织的信任支持。完善慈善组织的内部治理结构，既有利于慈善组织提高内部效率、降低运作成本，也有利于慈善组织提高组织的公信度、实现组织的宗旨和目标。首先，重视对慈善组织章程的制定。在组织的章程中，应明确规定决策权、执行权和监督权这三种权利，在保障三权分立前提下，又能使三者之间能相互有效的制约，另外在人员选举、决策的制定等要突出民主的作用；注意规定现职国家工作人员不得兼任慈善组织的领导职务，以保持慈善组织的独立性和中立性；积极地引入利益相关者如捐赠人、受益人参与组织的内部治理，以此加大对慈善组织运作的监督。其次，参照公司法的相关规定，实行独立董事制度和独立会计JJ稀,j度以加强对慈善组织的监督，并在法律法规层面上对独立董事和会计师的职权、义务、人员来源组织方式等条件加以明确约束，保证独立董事和会计师依法履行其职能；借鉴商业项目的成功经验和模式对慈善组织资金的使用、项目的选择、项目的监控等进行运作，完善慈善组织公司化内部治理结构；加强对慈善组织投资活动的法律监督，保证投资遵循安全和道德投资两个基本原则。≯5．4．2加强慈善组织的行业自律为促进我国慈善组织行业监督机制的完善，可以制订行业自律公约。我国的公益行业协会或行业联合会，应该积极的促进行业自律公约的形成。关键是行业自律公约一旦形成，行业内的所有成员单位就必须自觉遵守；而行业协会或行业联合会则主要负责对．成员单位的执行情况进行监督，对一些违反自律公约的组织，要按照规定进行严肃的处理，以保护行业所有成员的整体利益不受损害。这种做法源于美国，在美国类似慈善事业行业协会性质的组织通过制订本行业的自律条款，并要求每个会员组织按照这些规定加强相互问的监督。凡不按自律公约办事的，这个联合组织可以对这个会员组织予以制裁，甚至开除其会员资格，从而在一定程度上保证了慈善组织的纯洁性。我国可以借鉴这种制度，完善我国行业自律机制。对慈善组织采取行业自律，相对于其他监督机制成本低、效果好，然而我国目前仍处于探索阶段，尚未形成科学、广泛的业内评估标准等行业自律棚．帛lI。．35． 万方数据东北大学硕士学位论文第6章结论6．1研究结论慈善组织是慈善事业运行的载体，随着我国慈善事业多年来的的发展，慈善组织弥补政府提供公共产品、服务不足的功能日益显现，从而引起了社会越来越多的关注。然而，我国慈善组织公信力较低的现状却使其受到民众的质疑，打击了民众捐赠的热情。以往，整个社会更多地是从道德层面上来探讨慈善事业，却忽视了主体道德意识的维持还必须依靠外部监督的约束作用。在监督体系中，法律监督机制不仅具有最强的威慑力和最直接的约束力，而且能为公众和媒体监督等提供便利和依据。本文主要分析了我国慈善组织监管法律体系中存在的问题，并借鉴国外的经验对健全我国慈善组织监管的法律监管体系提出了一些建议。就目前而言，由全国人民代表大会颁布一部专门的慈善法是完善我国慈善组织法律监管机制的首要之举。同时，完善相关的会计法和税法；加强慈善组织的行政监督机制，健全慈善组织的社会监管机制，加强慈善组织内部监控，以此促进我国的慈善事业健康发展。6．2研究设想笔者诚恳地希望提出的建议能够被采纳，对我国慈善组织法律规制问题的建设提供一点帮助，并且研究成果能被学者们进一步的完善和充实，达到为社会主义法治建设建言献策的目标。日后，笔者还会不断的去查询有关慈善组织监管法律制度的文献专著，利用网络平台，实时关注相关法律法规的出台，分析我国慈善组织监管法律制度存在的特点与法律缺失，争取从该角度研究出更多的新观点，为该问题提出更多高效的建议。6．3研究不足由于笔者社会学与行政管理学的了解和认识还不深刻，对慈善组织的相关数据收集与分析研究处于相对肤浅的认识阶段。文章研究内容的材料来源多是以专著或者硕博士论文为主，也由于时间和条件所限，并未对出台慈善组织法律规制的省市法治现状进行实际调查，所以分析内容难免有些许不到位。另外，建议方面的内容是在资料分析和合理假设基础上形成的，并没有经过实际的考验，其可行性尚属未知。．36． 万方数据东北大学硕士学位论文参考文献[1]徐麟．中国慈善事业发展研究[M】．北京：中国社会出版社，2005：72．[2】周秋光，曾桂林．中国慈善简史[M]．北京：人民出版社，2006：3．[3】王名，李勇，黄浩明．英国非营利组织[M】．北京：社会科学文献出版社，2009：79．[4】贝奇·布查尔特·艾德勒．通行规则：美国慈善法指南[M]．北京：中国社会出版社，2007：110．111．[5]田凯．非协调约束与组织运作一中国慈善组织与政府关系的个案研究[M】．北京：商务印书馆，2004：79．[6】罗伯特·沃森，本·布朗．彭彩霞，席瑞雪，译．美国最有效的组织[M】．北京：中信出版社，2003．【7】郭健．社会捐赠及其税收激励研究[M]．北京：经济科学出版社，2009：35．[8】杨团，葛道顺．中国慈善发展报告[M]．北京：社会科学文献出版社，2009：65．【9】9杨团，葛道顺．和谐社会与慈善事业[M]．北京：社会科学文献出版社，2007：135．[10】施昌奎．转型期慈善事业运营管理模式[M]．北京：中国经济出版社，2009：76．[11]王娟．近代北京慈善事业研究[M】．北京：人民出版社，2010：245．[12]蔡磊．非营利组织基本法律制度研究[M]．厦门：厦门大学出版社，2005：34．[13]莱斯特·M·萨拉蒙．田凯，译．公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系『M】．北京：商务印书馆，2008：245。264．f141李昌麒．寻求经济法真谛之路[M]．北京：法律出版社，2003：134．[15]刘太刚．非营利组织及其法律规制【M]．北京：中国法制出版社，2009：242．297．『161许光．基金会法律制度研究[M】．北京：法律出版社，2007：45．f171郑功成．社会保障学理念、制度、实践与思辨[M】．北京：商务印书馆，2000：34．[18】莫于川．中国志愿服务立法的新探索【M]．北京：法律出版社，2009：78．【19】李芳．慈善性公益法人研究[M]．北京：法律出版社，2008：167．『201王俊秋．中国慈善与救济[M]．北京：中国社会科学出版社，2008：288．301．[2l】张南，张召，邢旺．浅析中国公民社会背景下慈善组织的发展现状[J]．法制与社会，2010，(5)：173．174．f22】杨道波．我国非营利组织信息公开法律制度研究[J]．河北法学，2008，(8)-81．[23】张蕾，王海东．浅谈我国慈善立法的发展问题阴．华商，2008，(11)：64．f241王长春，李静．浅析慈善组织的法律地位川．天津商业大学学报，2009，(5)：59．64．【25]尤琳．提升我国慈善组织公信力的法律思考[J】．求实，2008，(10)：54-57．f26]李芳．慈善信息公开的法律基础川．东方论坛，2009，(6)：119—124．．37． 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万方数据东北大学硕士学位论文致谢致谢在东北大学两年的硕士学习即将结束，但却对我影响至深。求知无坦途，学问无捷径，幸有良师益友和同学朋友的帮助，在此一并致谢!本文是在我尊敬的导师周实教授的悉心指导下完成的。在毕业论文的选题、材料搜集、结构设计和修改等方面，周老师都给我提出了中肯的建议和意见，给予耐心的指导和帮助。两年来，周老师深厚的理论功底、严谨的治学态度和诲人不倦的高尚师德对我的学术进步及为人处事的态度产生了深刻的影响，在此对导师表达最衷心的感谢。同时，我还要感谢两年来给我们传授系统的宪法、行政法学专业课知识的所有老师，同时更要感谢东北大学文法学院为我们提供的优秀的学习环境。此外，我还要向论文中所有被引用和参考的文献的作者表达由衷的谢意。由于时问仓促、才学有限，文章难免有疏漏和偏颇之处，还请诸位师友和同行不吝指正。．39． 万方数据东北大学硕士学位论文作者简介黄鹤(1990．)，女，辽宁省桓仁满族自治县人；2012年东北大学法学系毕业，获法学学士学位；Tel：15040295356，E-mail：huanghe0512@126．com；(110819)沈阳市和平区文化路3．11号。．．40．． 万方数据东北大学硕士学位论文攻读学位期间发表的论著以及获奖情况发表论文：[1]赵凯，黄鹤．欧盟对超高定价反垄断法规制的实践及其启示[J]．价格理论与实践，2013，(3)：27-28．获奖情况：[1]辽宁省优秀毕业生[2]辽宁省优秀毕业生党员[3]东北大学优秀学生共产党员[4]东北大学优秀研究生干部[5]东北大学2012．2013年度优秀研究生奖学金[6】东北大学2013．2014年度优秀研究生奖学金[7]东北大学2012．2013年度烟台国冶一等奖学金．．41．．