农村义务教育财政体制变迁述评与思考

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1、农村义务教育财政体制变迁述评与思考[摘要]改革开放后的财政体制改革诱发农村义务教育财政体制的多次变革，每次变革都取得一定成果。尤其进入21世纪以后，义务教育迎来免费时代，农村义务教育财政体制不断完善，但仍存在许多缺陷。通过对我国农村义务教育财政体制变迁的梳理，总结既有经验，对今后农村义务教育的财政决策提供借鉴具有重要的理论意义和现实意义。中国3/vie　　[关键词]改革开放；农村义务教育；财政体制　　doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.22.072　　[中图分类号]G522.3；F812.2[文献标识码]A[]1673-0194（20

2、16）22-0-02　　改革开以来，为适应市场经济发展需求，我国财政体制进行重大改革，农村义务教育财政体制作为其重要组成部分也随之进行多次调整和变革。改革开放以来我国义务教育财政制度主要经历了“以乡为主”阶段和“以县为主”阶段到“省级统筹”阶段的三个重要发展历程。各阶段投入主体的变换都反映了政府对义务教育投入重视程度的提升，同时对我国农村义务教育事业发展产生了深远影响。通过回顾各阶段农村义务教育财政体制特点，分析制度改革中的得失和存在的突出问题并提出合理建议，对完善现行的财政体制机制，促进农村义务教育事业的健康发展具有积极意义。　　1分级管理，以乡为主阶段　　我国财

3、政体制在1980年迎来重大变革，中央与地力财政开始施行财政分权，明确划分中央和地方的预算收支范围和收支分类方式，地方财力得到加强，随后根据新的财政体制，教育部在1980年4月下发《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》，其中明确提出义务教育阶段的经费主要由地方负责和管理。1980年12月，在国务院印发的《关于普及小学教育若干问题的决定》中强调充分调动农村合作组织、厂矿企业等各主体的办学积极性，鼓励自筹经费办学，通过多渠道多主体的筹资方式筹集农村义务教育经费。　　1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确小学公用经费和校舍建设由村负担；乡级政府统发小学及

4、初中教职工工资，负担初中公用经费和校舍建�O。1986年颁布的《义务教育法》中进一步明确了“义务教育事业在国务院的领导下实行地方负责、分级管理”的原则，我国逐步形成“乡办初中，村办小学”的义务教育办学体制，因此义务教育经费投入责任的重心下移到乡村，而乡级政府又通过向农民征收教育费附加将农村义务教育经费的负担转嫁到农民身上。1981-1991年间通过教育费附加和社会集资等途径筹措的经费占总经费的60%以上，中央政府逐渐从义务教育投入主体中脱离出来，农村义务教育呈现出“人民教育人民办”的办学特征。　　“以乡为主”的财政体制，没有对各级政府的经费投入责任做出明确规定，而乡

5、级政府财政薄弱且收入来源缺乏稳定性。而分税制改革后，各级政府仍然没有明确的划分义务教育中的事权，乡级政府由于财力不断减弱，只能通过向农民征收教育费附加弥补教育经费的不足，农民便被动成为了农村义务教育经费投入的真正主体，而乡级政府更多是担任了一个义务教育经费的筹措者的角色。由于没有规定明确的教育费附加的征收标准，因此在该体制下农民负担不断加重。我们可以看出在财政分权后的义务教育财政投入体制在一定程度上拓宽了义务教育经费来源渠道，但也存在着巨大的弊端和隐患。例如：政府的投入责任相对弱化、经费投入明显不足、教师工资拖欠现象普遍、乱收费现象突出、办学效益低下等问题，加上中央

6、和省级政府在这一时期还未完善财政转移支付机制，教育经费难以及时到位，使农村贫困地区学生失学、辍学现象严重。这一系列问题的出现导致了我国农村义务教育在这一阶段发展滞后。　　2地方负责投入，以县为主阶段　　1994年的分税制改革已使乡级财政收入逐渐下降，加上2000年的农村税费改革取消了农村教育费附加和农村教育集资，虽然有效减轻了农民的负担，但这也无疑使农村义务教育经费紧张局面加剧，乡级政府财力明显无法与农村义务教育发展需求相适应。为适应农村义务教育发展的需要，缓解农村义务教育经费短缺问题，2001年《关于基础教育改革与发展的决定》的文件中提出实行“在国务院领导下，由地

7、方政府负责，投入以县为主”的农村义务教育财政体制。该体制明确了政府在农村义务教育中的责任，将投入主体从乡镇政府上升到以县级政府，中央和省级政府通过转移支付分担县级财政压力，农村义务教育经费中政府预算内拨款所占比重不断提升，农村义务教育经费开始逐步纳入公共财政的保障范围，政府开始承担更多的投入责任，政府重新成为农村义务教育的投入主体，改变了之前过于倚重农民的农村义务教育投入体制。国家逐步把农村义务教育的经费筹措和管理责任划归到县级政府，农村义务教育经费来源也由原来以农民负担和社会集资的多渠道多主体筹措方式转向依靠政府财政保障为主的单一主体投入模式。　　在以县为主的