中美公务员能力建设比较研究

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1、中美公务员能力建设比较研究文化建设、制度重塑等方面提升公务员能力，强调公务员能力建设应与道德建设并重。　　关键词：　　公务员；能力建设；公务员制度　　中图分类号：D630文献标识码：A　　：1008-7168（2017）01-0087-09　　一、引言　　2001年，江泽民同志在亚太经合组织（APEC）人力资源能力建设高峰会议开幕式上，提出五点主张，其中之一就是树立发展新理念，加紧人力资源能力建设。2003年，中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》提出：实施人才强国战略是党和国家一项重大而紧

2、迫的任务，坚持把能力建设作为人才资源开发的主题。为了贯彻落实党的十六大提出的“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”要求，进一步开发公务员人才资源，促进公务员队伍能力建设，原人事部（自2008年始更名为人力资源和社会保障部）于2003年印发《国家公务员通用能力标准框架（试行）》（以下简称《框架》）的通知，《框架》中明确提出在公务员培训、录用、竞争上岗、考核等工作中，要以《框架》为参考依据。该《框架》指出，公务员通用能力包含政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟

3、通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、调试能力。自该《框架》实施以来，中央和地方组织部门及公务员管理部门针对公务员能力建设开展了大量的活动，包括公务员培训、挂职锻炼、轮训等。然而，随着全球竞争的加剧和信息化时代的发展，无论是经济还是社会，政府还是市场，公众还是公务员自身，对能力的要求都在横向和纵向上有所拓展。全面建设小康社会的推进，经济新常态的发展，大众创新、万众创业战略，“五大发展理念”，“四个全面”战略布局，依法治国的推进等都赋予公务员能力建设以新的要求和挑战，对公务员能力的要求更加聚焦在公务员

4、的创新能力、协调能力、学习能力、调查研究能力、依法执政能力、公共服务能力、应对突发事件及专业能力上。但是，这些能力的建设并非一蹴而就，需要个人、组织、国家层面的顶层设计和科学合理的细分。　　二、美国公务员能力建设的理论与实践　　关于公务员能力建设的文献较少，更多的文献是从能力、能力建设、组织能力建设、管理能力建设、专业化能力建设、行政能力建设等角度进行分析和阐释。以下主要从能力与能力建设、行政能力建设、组织能力建设、公务员专业化能力建设、美国公务员能力框架的实践等几个方面进行阐释。　　（一）能力与能力

5、建设　　美国国家社区事务机构委员会（COSCAA）在“管理能力”中强调了能力的定义：“假设方案的目标旨在构建管理能力，能力是一种可以界定的，可测量的现象，‘管理能力’也可能被有目的性地改变”[1]。但是关于“能力”的界定并未达成一致意见。然而，对当前流行的关于能力概念的理解，有助于讨论能力建设。下述关于能力建设的讨论，从能力的界定着手。　　1.生存与服务。通过“能力”的一些定义可以看出，能力测量了组织的生存能力。朗斯把战略能力定义为“一个企业成功地承担行动，目的是为了长期的增长和发展”[2]（pp.2

6、25234）。这种能力的观点适用于企业，并不适用于公共组织，因为该定义忽略了功能。乔治・格拉汉姆质问治理的能力如何测量？他反对把生存作为能力的一项指数，他认为：“最简单和最古老的测量治理的能力――生存是存在局限性的，因为它无法测量成功的程度或与能力的区别。生存作为一种指数仅存在于过去之中。它如钟表展示了过去的时间，从不体现现在的时间。事实上，一个国家已经存在并不表示它将继续存在。”[3]（p.52）　　与能力的生存观点相反，一些学者强调了公共组织作为服务提供者的能力，界定如下：“在议会中心存在一个联邦

7、系统，如果系统中的任何元素所做的事情引起系统中一种元素产生作用，在自身权利和资源完成社会目标的使用中变得更加胜任，这就是能力建设。”[4]但该定义同样存在问题，尽管强调组织具有功能，但是属于非操作性的。因为关于能力建设的目标，并没有界定有能力的组织该做什么。因此，公共组织作为服务的提供者，公共服务能力成了不可忽视的问题。　　2.政治与理性。一些关于能力的观点聚焦在政治的行政质量、非正式程序以及参与上，与那些强调理性或良好行政形成了鲜明的对比。有的学者使用“开发”一词，推断能力建设意味着“从以管理为基础

8、的传统结构朝着以规则为基础的更高层次的理性关系移动”[5]。另一个关于能力建设的界定是提升地方政府官员做出明智决策的能力，“用分析资料和信息方案做支撑，能够胜任描述目标和优先选择权”[6]（pp.12）。这种关于能力建设的概念与能力的理性观点相联系，例如“通过学习特定的技术及开发系统的应用模型，来更合理地分配资源并作出决策的能力”[7]（p.25）。　　田纳西州市政委员会（TML）将能力与政治分离，界定真正的能力应该是：“知道如何在一种持续的基础上构建组