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1、对城乡发展的宪法学思考更多精品来源自海量教案一、城乡二元结构的宪法之殇以户籍制度为基础,城乡之间在经济形态、社会组织、财政投入、公共服务、治理体制等方面形成了一系列差别化甚至是歧视性的制度安排。这不仅形成了“以农补工、以乡养城”的经济格局,而且形成了利益天平严重倾斜的二元结构,致使城乡关系严重失衡、城乡分化不断加剧,整个社会被撕裂成了城市和农村两个壁垒森严、利益悬殊的阶层。改革开放之后,我国城乡关系中开始注入市场因素,一系列调整城乡关系的政策和措施渐次出台,农民的正当利益得到一定程度的认可和尊重。尤其是进入21世纪以来,一系列强农惠农富农的重大政策和措施密集出台,由此使失衡的城乡
2、关系得到了一定程度的矫正,城乡二元结构开始松动并朝着符合宪法精神的方向改变。但是,由于利益格局的强大惯性、市场机制的自发作用以及各种矛盾和问题的长期积累,城乡分割的局面尚没有发生彻底改变,二元结构的制度坚冰仍然未能从根本上被打破,在一些领域甚至被进一步固化和叠加。③例如,虽然随着统购统销的废止和农产品流通的市场化,通过农业剩余来支持工业的比重大幅下降,但通过提供廉价劳动力和资金、土地等资源的方式支持城市化和工业化的比重却急剧攀升,农村的生产要素和资源要素在进一步向城市转移和集聚。虽然那些冲破户口藩篱进城务工的农民为城市发展作出了巨大贡献,但他们并没有取得市民的身份,而往往成为“亦
3、工亦农、亦城亦乡、颠沛流离、候鸟一般的‘两栖人’”。④虽然农民的财产权及经济自由有了一定程度的保障,但城乡要素市场和价格市场的二元体制,使得农民无法作为平等的市场主体获取生产要素、参与市场交易,农民的财产权利仍然受到不同程度的漠视和限制。虽然农村的民生得到了很大的促进和改善,但城乡之间在就业、教育、医疗、住房、社会保障、公共服务等方面的差别仍然以不同的形式在延续。虽然平等选举权的实现在我国民主政治进程中具有重大意义,但由于农民的组织化程度不高,甚至存在着整体性的“失语”现象,因此农民在利益博弈过程中总是处于被动的弱势者地位,进而整个社会陷入了一种结构性的不公平状态之中。总之,城乡
4、二元结构已不仅仅是一个经济学、社会学的范畴,更是一个宪法学的范畴,问题的关键不在于农村经济的落后和农村生存状况的不尽如人意,而在于农民所遭受的各种制度上的不公正对待和身份上的不平等地位,以及由此造成的所享有的权利贫乏和权利保障的缺失。为此,在解决城乡二元结构的思路中,必须注入宪法的价值元素和制度因子,自觉地把农民的全面自由发展和全社会的整体进步和谐有机地统一起来,着力使宪法原则和理念融入社会发展进程之中。二、城乡发展一体化的宪法基点在任何一个国家的现代化进程中,消除二元结构、实现城乡均衡发展都是社会进步的基本标志和必由之路。近年来,我国在统筹城乡经济社会发展方面做了不懈的努力,形
5、成了一系列影响深远的新思想和新理念,尤其是《决定》深刻地指出:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”,并强调“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。由此把破解城乡二元结构、推动城乡发展一体化推到了全面深化改革的前台,开启了统筹城乡发展的新纪元。城乡发展一体化是指通过在制度供给、资源配置、政策安排、生活方式和意识形态等方面的同质性构造实现城乡两个具有不同属性的经济社会单元和人类聚落空间,在一个相互依存、良性互动的状态中高度融合、协调发展、共同繁荣。从宪法学角度来看,城乡发展一体化旨在对农民和市民的基本权利和法律地位进行宪法性同构,使农民与市民具有平等的社会身份和法律
6、人格,享有平等的权利自由和制度保障。这是城乡发展一体化的关键和核心,也是城乡发展一体化的宪法基点。作为一个含有价值判断色彩的宪法学范畴,“平等”具有深厚的思想渊源和文化底蕴。平等权作为一项基本人权,获得了一种普遍的道德正当性。随着政治实践的变化,现代宪法理论已超越了对形式平等的关注而强调对实质平等的追求。在不公平的社会现实中,为弱者提供机会或利益的差别性特殊补偿,帮助其改变不利处境,以纠正单纯形式平等所可能造成的事实上不平等,是实质平等的价值所在。然而,实质平等并不是对形式平等的否定或取代而只是补充和发展,机会平等是一种最低限度的公平诉求,“在大多数情形下,现代国家的宪法保障限于
7、机会平等”。⑤在城乡发展一体化进程中,强调机会平等、起点平等具有十分重要的现实意义。机会公平、起点公平是最简单、最朴素的公平,对改变农民的身份和命运来说,又是最重要、最基础的公平;如果连这样一种形式上的平等都无法实现的话,如果连平等的竞争机会都没有的话,那么结果平等、实质平等便无从谈起。要实现机会公平、人人平等,就必须消除对农民的身份性歧视,打破农民和市民的身份界限,废除各种形式的身份等级制度。其中备受关注、饱受诟病的就是户籍制度。户籍制度改革的迟滞效应仍然相当突出和明显,二元社
