行政审判的困境与出路

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1、行政审判的困境与出路行政诉讼是推行法治的一项重要制度，在推进依法治国的今天，行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用，行政诉讼调节行政权的职能，是民事、刑事诉讼所没有的。与民事、刑事审判方相比，目前行政审判改革仍然进展缓慢，甚至是举步维艰，亟待引起社会各方面界的重视。　　一、行政审判中存在的主要问题　　《行政诉讼法》实施十年来，行政审判工作取得了前所未有的成绩。但与其他诉讼相比，行政审判的进展仍然是缓慢的。一方面表现在案件数量上增长缓慢，与社会高速发展、法律调整关系日益广泛的现实相脱节，1997年全国

2、法院行政案件收案数为仅10.5万件，1998年上升为11万件，1999年为12万件。行政审判案源不足，大量的行政争议只能通过上访等行政途径解决。另一方面表现在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全国法院受理的行政案件仅占全部案件数的2%.第三方面表现在案件的质量上，行政案件的总体审判质量还不尽如人意，能够作为典型案件参考、称得上精品的行政案件很少，质量上大有提高的余地，这比数量上的不足更令人担忧。当前，行政审判存在的问题主要有：　　1、当事人诉权的行使保障不充分。　　⑴当事人诉权意识不足。《行政诉讼法》颁布之

3、初的几年，行政诉讼收案数有较大幅度的增长。然而近年来，整个社会对行政诉讼的热情下降，收案增长速度缓慢。而值得注意的是倒是行政机关提起的行政执行案件迅速增加，在某些法院，非诉行政执行案件和行政诉讼案件的比例甚至达到10：1.当事人不愿提起行政诉讼，原因当然是多方面的。有的当事人受民不与官斗的观念影响，对行政诉讼顾虑重重，害怕日后行政机关报复，即便自己的权益受到行政机关损害，也不愿起诉。也有的当事人认为，由于自己势单力薄，即使起诉，也不一定能够胜诉。还有的当事人因不懂法律规定，超过诉讼时效，而失去动作司法手段解决行政争议的机会。　

4、　⑵法院行使行政立案审查权过于谨慎。在司法实践中，即使当事人的起诉符合《行政诉讼法》规定的受理条件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考虑到与行政机关的关系，也常常在事先通知行政机关后才予以立案。对一些当地党委政府关心的热点、敏感案件，尤其是计划生育、城镇建设等案件，当事人行使诉权更是困难重重。有的法院对此类案件基本上不受理，即使受理也需要层层请示。　　⒉行政诉讼的调整范围狭窄。　　⑴受理案件范围狭窄。行政诉讼法是1989年制定的，十年来，社会形势发生了巨大的变化。行政诉讼只能涉及具体行政行为，而不能对抽象行政行为进

5、行调整，已经暴露出不少弊端。特别是一些与具体行政行为密切相关的抽象行政行为没有纳入到行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障。表现在地方政府作出的侵犯行政相对人权益的、非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权，如一些乱集资、乱摊派的规定。当事人对此意见纷纷，起诉却又没有法律依据。1999年制定的《行政复议法》第7条规定，公民、法人认为具体行政行为所依据的县级以上人民政府及国务院部门的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对抽象行政行为进行审查，已经纳入到行政复议

6、程序中，而行政复议又往往是行政诉讼的前置程序，因此行政诉讼中也应有与此相衔接的规定。此外，对道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等技术鉴定结论不服的，只能向上一级机构申请重新鉴定。如果鉴定缺乏公正性，没有相应的制约程序，使当事人权益得不到有效的保障，有的不断上访。此类案件也应纳入到行政诉讼中。　　⑵行政审判审查深度不够。行政审判只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查其合理性，以免审判权代替司法权，这曾是行政审判的一项原则。但司法审查权有限原则在实践中也出现了明显的不足。就是对行政行为明显不合理的，法院无法予以纠正。有不少

7、的行政诉讼，并不是因为行政机关没有法律依据，而是滥用自由裁量权（如随意提高罚款幅度），引起当事人诉讼。但对此类案件，法院的维持判决只会令当事人对司法公正失去信心。　　⒊独立行使行政审判权仍然困难⑴法院独立审判比较困难。人民法院独立行政行政审判权难以全面落实，受其他机关干涉现象较为普遍。由于法院审理的行政案件，触及行政机关的实际利益。而在现行的法院管理体制下，法院在行政审判中无法抵御庞大的社会关系X，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常心有余而力不足。在此情况下，只能动员原告撤诉，使行政审判撤诉率居高不下成为

8、普遍性问题，行政案件适用调解成了公开的秘密。　　⑵公开审判的程度不高。在行政诉讼中，暗箱操作现象仍然较为普遍。庭前准备过于充分，在开庭之前法官频繁接触双方当事人，进行案件询问、查证、调解、动员工作。审判方式改革所要求的及时开庭率在行政诉讼中很低，能够当庭宣判的行政案件更是凤毛