农村土地“三权分置”的政策内涵与表达思路

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1、农村土地“三权分置”的政策内涵与表达思路摘要：农村土地“三权分置”是在“两权分离”的基础上进行的又一次变革，而不是对原有改革成果的否定，代表了未来农地制度改革的基本方向；经过“前期酝酿、明确确认、继续巩固、贯彻落实”四个阶段的演变过程，目前改革思路逐渐清晰，并已经进入贯彻落实阶段。推进“三权分置”改革应该在基本概念达成共识的前提下实现“三权分置”的制度化与法律化，“三权分置”的法律表达需要重点界定好农户承包权与土地承包经营权的关系；对农村集体土地所有权、农户承包权、土地经营权的权能进行科学划分；更需要明确土地经营权的性质。中国4/vie　　关键词：农村

2、集体土地所有权；农户承包经营权；新型农业经营主体；物权法　　基金项目：中国法学会2016年度研究课题“农村土地‘三权分置’的立法表达研究”（CLS（2016）D74）；国家社会科学基金重点项目“农业现代化体制机制创新与工业化、信息化、城镇化同步发展研究”（13AZD003）；山东省社会科学规划重点研究项目“私法视域中的集体成员民主决策权研究”（16BFXJ02）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“我国新型农业经营体系构建与实践案例研究”（14JJD790030）　　中图分类号：F301文献标识码：A：1003-854X（2017）04-0029-

3、07　　农村土地“三权分置”是改革开放以来我国农村集体土地所有权与农户承包经营权两权分置改革之后的又一次重大创新，它代表了未来新型农地制度改革的基本方向。事实上，农村土地“三权分置”在实践中不是一个新事物。本文通过对中央政策文本中农村土地“三权分置”的演进过程的梳理，展现“三权分置”改革的政策演变过程；然后结合现行法律和政策文件对“三权分置”的政策内涵进行解析；最后从法学视角对“三权分置”法律表达中的争议焦点和要点进行评述，提出了一个简明的宏观表达思路，以便为“三权分置”改革提供理论支持。　　一、农村土地“三权分置”的政策演进　　1.前期酝酿　　201

4、3年7月23日，习近平同志在湖北考察改革发展工作时强调：“完善农村基本经营制度，要好好研究农地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。”根据笔者掌握的资料，这是我国国家领导人第一次在公开场合提及农村土地所有权、承包权和经营权的关系问题，但是当时还没有上升为正式政策文件。《中共中央关于全面深化改革若干问题的重大决定》并没有明确地提出“三权分置”的观点，但是已经对三种权利的概念进行了区分。“《决定》对承包权与经营权进行了政策上的分离，对两束权利分别赋权，即承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权。”①这个

5、阶段可以称为农村土地“三权分置”改革的前期酝酿阶段。需要指出的是，本文所说的“三权分置”改革的前期酝酿仅仅是结合中央政策文件的具体表述和出台过程的一种解释，事实上实践中并没有作出清晰划分，实际上也很难作出清晰划分。正如上文所述，“三权分置”的实践已经在多个地区展开，这也是正式改革的酝酿阶段。“三权分置”不是政策制定者的首创，而仅是对当前土地流转加速情况下“三权”实际分离而又容易引起误解和纠纷这一早就存在的事实进行了制度化和规范化②。因此，“三权分置”政策的提出实际上是对客观社会实践的一种反映。　　2.明确确认　　习近平同志2013年12月23日在《在中

6、央农村工作会议上的讲话》中指出：“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权三权分置并行的新型农地制度，这是我国农村改革的又一次重大制度创新。”③根据笔者掌握的文献，这是我国国家领导人第一次在正式公开讲话中提出要对农村土地实施“三权分置”改革。接下来颁布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年中共中央1号文件）中旗帜鲜明地指出要搞农村土地“三权分置”改革，并以中央政策文件的形式明确了“三权分置”改革的基本内涵。为引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适

7、度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）更加清晰地明确了农地“三权分置”改革的基本思路。而且该文件还进一步指出：“要抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》对前期中央领导讲话和政策作了进一步确认，要求尽快从法律上对农村土地“三权分置”改革的内容从法律上进行明确表达；明确对农村妇女的土地承包权益进行保障。上述两个政策的共同点在于对“三权分置”改革�M行法律表达提出了明确要求。　　3.继续巩固　　为推进农村领域的深化改革步伐，从提高农村改革的系统性、

8、整体性、协同性出发，《深化农村改革综合性实施方案》（2015年11月）对农村土地“三权分置”改