公共管理主体的边界及其互动

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1、公共管理主体的边界及其互动公共管理主体的边界及其互动公共管理.L.指公共管理主体整合社会资源，运用政治、经济、法律、行政等手段，对社会公共事务进行的管理活动，政府和社会组织是公共管理的两大主体。确立主体地位的关键在于划分主体的权责边界，政府与社会组织之间的边界应在两者的互动中逐渐明确，而合作是互动的最主要形式。加强政社合作，构建中国特色的新型政社关系，应当以政社分开为切入，以政府职能转变为重点，以政府购买服务为抓手，促进政府与社会组织在分离中合作、合作中共赢，这对于构建党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社

2、会管理格局具有重要意义。　　任何的管理活动都包括四个基本要素，即管理环境、管理主体、管理对象和管理机制。在不同的管理环境下，管理主体、管理对象和管理机制都会有所不同。公共管理同样如此，但政府及其职能的行使始终是公共管理的核心。　　当前，我国正处在从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会的巨大转型中。伴随着公民社会的崛起，社会组织也发展成为一支重要的社会力量，而传统的政府主导型公共管理格局已难以适应。　　对此，如何调整政府与社会组织的关系，明确双方的边界，是当前我国公共管理理论所要思考和解

3、决的一个主要问题。　　　　一、政社合作的主体及边界　　（一）政社合作的时代背景　　在现代社会里，国家、市场与公民社会的三足鼎立一直是经济发展和社会稳定的基础。其中，政府是国家的主要载体，工厂和企业是市场的主体，而社会组织是公民社会的表现形式。如果说早期现代化的目标是努力实现国家、市场与公民社会的分离，那么近来的发展趋势则是三者相互影响，重合的区域不断扩大。　　尤其是20世纪70年代中期以来，在世界范围地兴起了新公共管理运动和全球结社运动，社会公共事务管理呈现多元主体态势。90年代开始盛行的治理理论，进一步深化了

4、多元主体共治的理念和实践，各公共管理主体之间存在着紧密的组织依赖和权力依赖。这意味着公共事务的管理职责已不限于政府一方承担，植根于公民社会的社会组织越来越多地参与到公共管理之中。有美国学者甚至提出没有政府的治理，认为这才是公共管理的发展方向。　　十一届三中全会以来，中国社会主义市场经济体制逐渐建立，在社会领域同样发生着国退民进的深刻转型。一方面，人民公社和单位制的解体，释放出广阔的社会空间，社会组织蓬勃发展，成为社会建设中的一支重要力量；另一方面，中国历史上有国权不下县的宗族自治传统，也有同舟共济、守望相助的小

5、团体合作习惯，改革开放进一步激活了社会组织管理公共事务的潜能。　　（二）政社合作的主体内涵　　无论是西方的新公共管理运动和治理理论，还是中国的社会转型，公共管理主体都聚焦在政府和社会组织这二元主体上。毕竟，政府作为公共权力的行使方，长期在公共管理中居于核心主导地位；而社会组织致力于各种社会问题的解决，并且在权益保护、慈善救济、扶贫发展、社区服务、经济中介等领域发挥了积极的作用。为此，有必要先行对二者的内涵进行一个较为准确的界定。　　目前，有关政府与社会组织的定义都存在着广义和狭义两种。而现代法治社会中的公共管理

6、组织，必须由国家的法律制度来规定和规范，不受国家法律保护的组织是不能成为社会管理主体的。因此，本文采用政府组织和社会组织的狭义概念，将政府组织定义为根据宪法和法律组建的，行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力机关的执行机关；而社会组织是指自然人、法人或其他组织自发成立、自愿参加，以促进社会公益或维护会员合法权益为目的，按照章程开展活动的民间非营利组织，主要包括依法登记成立的各类社会团体、民办非企业单位和基金会等，国际上称非政府组织、非营利组织或者第三部门。　　至2011年年

7、底，上海市登记注册的社会组织1.03万家，其中：社会团体3647家，民办非企业单位6517家，基金会125家。现有工作人员21.17万，其中专职工作人员14.42万（占68.1%），兼职工作人员6.75万（占31.9%）。现有工作人员中大专以上学历的占65.3%，远高于上海市从业.L.人员中大专及以上文化程度28.3%的比例；全市社会组织净资产249.58亿元，年度总收入255.27亿元，总支出231.24亿元。全市社会团体会员总数463.5万，其中单位会员56万，个人会员407.5万；全市民办非企业单位年度开

8、展公益项目5000多个，开展公益活动超过19.2万次；全市基金会年度公益支出17.96亿元，开展公益项目3000多个。社会组织发展已经涉及百姓生活的方方面面，在协助政府提供公共服务、参与社会管理、推动经济发展、促进政府职能转变、加快社会事业发展等方面发挥越来越重要的作用。　　（三）政社合作的边界划分　　划分权责边界是确立公共管理主体地位的关键，只有明确权责边界，才能理顺主体之间的关系，