我国市县推进“多规合一”的探索及反思

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1、我国市县推进“多规合一”的探索及反思编者按2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部联合发文，决定在全国28个城市开展市县“多规合一”试点工作。试点工作启动以来，各地集中力量、积极探索，其中浙江省开化县、广西壮族自治区贺州市、浙江省嘉兴市三地自然环境优美、生态资源丰富，具备开展“多规合一”试点的自然条件。在我国规划管理体制改革与探索的大背景下，开化县、贺州市、嘉兴市实施“多规合一”的现实基础也口越成熟，有序开展“多规合一”试点工作的大幕将逐渐拉开，这些市县的实践经验将为全国“多规合一”工作

2、的全面推进提供有益借鉴。浙江省开化县：探索建立统一衔接的系统开化县人民政府县长谢剑锋开化县位于浙江省西部，浙、皖、赣三省七县交界处，“十一五”以来，开化县在建立健全县域规划管理体制方面作了一些探索实践。2005年，结合“十一五”规划编制，制定了县级“十一五”规划编制计划；2007年，县政府制定出台《开化县国民经济和社会发展规划管理暂行办法》，对县域专项规划的立项、编制、评审、发布、实施及评估等程序作了系统规定；2011年，开化县编制实施县域总体规划和土地利用总体规划，按照规定初步实现了“两规融合”

3、；2012年，成立县规划委员会，在近三年的全县建设项目选址工作中切实发挥了统筹协调的作用。2014年11月初，正式形成《开化县“多规合一”试点方案》，并由国家发改委报送中央深化改革领导小组办公室。试点工作存在的突出问题开化在县域规划管理体制建设方面虽然已有一定的工作基础，但在规划编制实施中仍存在一些突出问题，需要通过“多规合一”试点加以解决。第一，发展规划统领性不强。宪法明确将经济社会发展规划作为统领性规划，但在实践中其统领作用并不强。主要原因有：一是规划在地位上缺乏专门的法律支持，对地方政府刚性

4、约束不强，难以实现对其他规划的依法统领，规划权威性偏弱；二是规划期限短（5年），难以在规划目标、战略任务等方面指导规划期限较长的城乡、土地和环境功能区等规划（10～20年）；三是规划在内容上突出战略性、全局性，对空间规模、布局、结构及其管控的指导性、约束性较弱，缺乏技术导则规范。第二，各类规划之间不统一。一是基础数据不统一，发展、国土、规划、环保等部门对人口、用地等的统计口径、技术标准不统一，基础数据出入较大；二是技术标准不统一，各类规划的空间管制分类不同，制图技术体系不同，用地边界不能重合；三是

5、空间定位不统一，各类规划对同一片国土空间的功能定位、管制要求等时有矛盾，规划实施主体存在部门利益阻隔，部分重大项目前期工作协调难、落地难；四是边界范围不统一，大部分规划有定位扩大化、范围全包括、内容全覆盖的态势，规划间内容重叠、边界模糊。第三，规划管理体制不健全。一是规划编制依据不充分，部分规划是上级政府或职能部门，乃至领导指示要求编制的，随意性较强，未充分考虑规划编制的必要性，造成目前规划数量越来越多（达到50个左右）；二是规划编制修编时序混乱，目前部门规划的编制或修编时间选择，多由上级职能部门

6、确定，各类规划编制或修编的完成时间、基期及期限等均不一，造成规划间的衔接困难；三是规划审批行政层级错位，县级经济社会发展规划是统领性规划，目前由县人民代表大会批准实施，而城乡、土地和环境等专项规划由省政府批准实施，县级自主统筹经济社会发展的权限不大。推进试点工作开展的对策依据开化县域规划管理现状基础，针对上述“多规合一”中存在的突出问题，经深入分析研究，开化拟着力从“六个统一衔接”上来实现“多规合一”。第一，建立统一衔接的规划体系。编制开化县发展总体规划，作为统领全县经济社会科学发展和国土空间合理

7、布局的顶层规划、综合规划和空间管制规划。优化编制三大空间规划，其中土地利用规划具体管制土地用途和规模，城乡规划具体管制城乡建设空间、方向和布局，环境规划具体管制生态保护空间和环境准入，从而形成定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。有效缩减专项规划数量，合理精简专项规划内容，将专项规划转化为行动方案、行动计划或专项政策。第二，推进统一衔接的空间布局。按照“一套规划、一张蓝图”的总体要求，建立县域空间开发与保护统一格局，配套综合性空间管制政策，显著增强空间管制的约束性和指导性。科学划分城镇建设、

8、农业生产和生态保护三大功能空间，划定生态保护、永久基本农田边界和城镇建设用地扩展边界三条红线，明确重大基础设施布局，加强对开发强度、建设用地总量、基本农田保护规模等指标的控制。第三，明确统一衔接的基础数据。各类规划要形成一个自然资源、人口、经济、土地、社会等统计口径统一的数据库，所有规划编制必须依托统一的核心数据。其中，空间数据必须统一城镇建设用地规模、耕地保有量面积和生态保护区面积三大数据，基本数据必须统一总人口、地区生产总值、城镇化水平、森林覆盖率、二氧化碳排放量和化学需氧量6