从国际经验看城市土地增值收益管理

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1、从国际经验看城市土地增值收益管理摘要：人类社会的飞速发展使土地的价值得到前所未有的体现。土地是如何增值的?增值的收益如何分配?这些问题至今仍争论不休，莫衷一是。引起土地增值的因素很多，成因亦十分繁杂，导致土地增值管理政策的多元化和复杂性。自19世纪以来，世界各国已开始探讨并采用了很多不同的政策来应对这一问题。本文将对世界各国采用的相关政策，如土地税收、土地储备制度、土地再调整，土地产权设计等进行研究，指出它们的优缺点，并分析对我国现有的土地有偿使用制度下土地增值管理的启示。　　关键词：土地产权；土地市场引言　　城市的增长或扩

2、张往往伴随着城市土地的增值。尤其是在城市化进程的加速阶段，城市土地增值的速度十分惊人，这是经济学家和社会学家在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。在我国，近年来随着土地有偿使用制度的实施，城市土地的价值得到前所未有的体现，充分利用土地价值获取城市建设所需的大量资金，已成为我国推进城市化进程的主要途径和手段之一。在这种情况下，如何充分提高土地利用的效益，使土地增值的收益得到合理的分配，达到政府利用土地增值效益推进城市建设和公众福利及激发土地使用者的生产积极性、促进经济发展的双重目标，就成为我国土地管理和经济发展领域的重

3、要课题。　　对土地价值理论最早进行研究的社会经济学家包括英国经济学家威廉·配第(Petty，1623—1687)，大卫·李嘉图(DavidRicardo，1772-1823)和美国社会经济学家亨利·乔治(HenryGeorge，1839-1897)等。其中乔治关于土地的论断，被认为是影响最为广泛的土地增值管理理论。在1879年出版的不朽名著《进步与贫穷》中，乔治认为土地的价值之所以增加，是人口的集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归全社区所有。但由于人口不断增加引起地价不断上扬，人们对土地增值

4、收益的预期也越来越高，轻易不肯出让土地，导致严重的土地囤积问题，地价进一步上涨，生产因此停滞。土地的垄断者集聚了大量的财富，而没有获得土地的人不得不忍受贫穷与饥饿。生产的衰退与贫富差距的日益扩大直接导致了19世纪末期西方世界的工业衰退。虽然对乔治论断的争议颇多，但他关于土地价值的论断，在西方世界影响十分广泛，如澳大利亚、新西兰在土地政策上都被称为乔治主义国家。马克思在批判地继承这些理论的基础上，发展了地租理论。马克思批判了某些资产阶级经济学家认为地租是自然对人类的赐予的观点，指出“地租来自社会，而不是来自土壤”。他还对土地所

5、有权进行了分析，指出“地租是土地所有权在经济上实现其价值的形式”，“土地所有权本身已经产生地租”。马克思认为地租来源于超额利润，是对社会生产关系的反映，因此制度在地租分配中至关重要。　　综上所述，可以看出对土地增值收益的管理和分配无论在政治还是经济方面都是十分敏感的话题，因为它直接体现了政府与土地使用者的关系。多数情况下，土地产权的安全性是政府通过一系列的法律条款如土地使用条例，土地税收等来确定的，因此政府在界定土地增值收益的分配时无疑会倾向于自身利益，但政府在界定土地产权时并不能随心所欲。一方面，在不同的发展阶段，政府有自

6、己的目标和政策；另一方面，政府必须考虑到土地使用者的利益，不能挫伤了土地使用者的积极性，从而影响经济增长。因此，在土地增值收益的管理中，政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系以促进土地市场的公平与效率。1土地增值收益管理的复杂性和重要性　　土地增值收益管理政策的复杂性与引起土地增值因素的多元化不无关系。土地的增值至少可以由以下5个因素引起：(1)城镇的拓展引起土地区位的变化；(2)人口的增加引起土地价值的增加；(3)土地使用条件的变化，如容积率的增加等：(4)公共基础设施的建设；(5)土地拥有／使用者的投资。从理论上讲，土地

7、拥有／使用者应获得由于他们的投资而引起的土地增值收益；政府和社区则应获得由于城市扩展和公共设施投资等引起的土地增值收益。但在现实生活中，分离由于不同原因引起的土地增值收益以及政府、社区和土地使用者应获取多少收益十分复杂，在某些情况下甚至完全不可行。　　此外，任何一项土地增值政策涉及到的成本都相当高昂，它的成本主要包括：(1)产权定义成本——政府需要对土地使用者／所有者的权利和责任进行详细定义(包括立法成本)；(2)协商成本一一政府就土地增值的收益分配和土地使用者／所有者协商的成本；(3)测量、运营管理成本——包括完善的地籍系

8、统，土地业主权益登记系统，高效廉洁的政府管理机构和估价师等。(4)实施成本一一包括土地增值收益的收取和分配，土地使用者／所有者如对收益分配不满引起的诉讼成本等。不同管理政策的成本将在下文作详细说明。　　即使涉及土地增值收益获取和分配的政策相当复杂且昂贵，但如果忽视这一问题将对土地市场带来负