行政诉讼引入预审制度之研究

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1、行政诉讼引入预审制度之研究　　庭前准备是开庭审案的必经程序。如何规范庭前准备工作、处理好庭前准备与正式开庭的关系，使庭前准备工作更好地服务于庭审活动，以提高庭审质量和效率乃至办案质量和效率，许多同行都正积极地研究和探索，并取得了诸多成果。海南省高级人民法院试行的《关于民事诉讼庭前准备的若干规定》，已将预备审制度引入民事诉讼，在探索如何做好开庭前的准备工作方面取得的可贵成果。笔者结合行政审判实践，参照民事诉讼的预备审制度，就行政诉讼中引入预审制度提出一些设想。　　一、行政诉讼实行预审制度的必要性和可行性。　　预审制度是指人民法院在决定立案受理案件后，至正式开庭审理前这段时间里，以开

2、庭（或者会谈）的方式，与案件当事人直接接触，审查案件材料，为正式开庭做好各项准备工作的诉讼活动。　　“预审制度”是一个具有特定内涵的概念，本文引用的“预审制度”不具有普遍适用意义。“预审”也可以称之为“庭前准备会”，或者“审前会议”、“庭前听证会”。　　经过长期的司法实践，庭前准备程序已成为诉讼的重要环节，其诉讼价值日益凸现。实践中，关于如何做好庭前准备工作有两个极端倾向。一个极端是：重庭外调查研究，轻开庭审判。即过分强调法官在庭前深入调查研究，要求法官在查清案情、吃透案件的基础上才开庭。以“马锡五审判模式”为代表的我国传统审判方式，是特定的历史产物。在特定的历史时期，“马锡五审

3、判模式”具有不可替代的积极意义。但这种审判模式也有致命的缺陷：一方面抑制了当事人诉讼的主动性，影响审判效率。由于法官依职权包揽一切，当事人最多配合法官的工作即可，不需要或者不强调当事人主动举证、质证，一切都在法官的掌握之中；另一方面，难以避免法官先入为主的现象发生，影响公正审判。裁判法官不惜一切去进行充分的庭前准备，庭前大量调查、搜集证据，并以此为由与当事人广泛接触，极易失去中立性和公正性。作为双方或者多方当事人参与的诉讼，法官在庭审前的积极、主动的诉讼活动，也往往难以做到公正和中立。因为庭前的诉讼活动具有针对性，庭前活动的深入程度、活动范围、以及成效如何，往往与其中一方当事人实

4、体利益直接相关。从这个角度看，法官的庭前诉讼活动实际在有意识地帮助一方当事人，为一方当事人服务。因此，即使法官已经主观上尽力做到客观、公正，但也往往被认为不公正。过多的庭前活动，客观上造成开庭审判成了走过场的形式，法庭成为可有可无的东西。鉴于此“一步到庭”、“直接开庭”的审判方式被认为是根治法官先入为主的妙方。这往往又走入另一个极端：由于片面理解“一步到庭”，强调“直接开庭”，造成庭审准备不足，不仅难于保证庭审质量和办案质量；而且开庭时间也往往过长，开庭次数也过多，审判效率也受到影响。　　如何避免庭前准备走入两个极端，一些法院在实践的基础上合理地吸收和借鉴了国外的证据开示制度，试

5、行“证据交换制度”。最高人民法院根据我国诉讼法的规定，结合审判实践经验，肯定了庭前证据交换制度，《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》、《关于民事诉讼证据若干规定》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》都有庭前证据交换的具体规定。这就为我们建立预审制度提供具体的法律依据。　　我们研究预审制度，其出发点在于如何提高庭前准备工作的质量和效力，切实为庭审服务，进而提高整个审判工作的质量和效率。　　这里的“预审制度”，首先是庭审前准备阶段工作制度，其实质是为正式庭审做准备；其次，预审工作的方式是“开庭”或者“会谈”，这又与其他庭前准备工作有所区别。不能简单地将预审制度与“证据开示”或者

6、“证据交换”制度等同起来。　　二、预审的功能　　预审要切实为开庭审判提供良好的服务，做好相应的准备工作。一般来讲，预审的功能就在于完成四大任务：一是固定当事人的诉讼请求；二是固定证据；三是归纳诉讼争议；四是处理有关诉讼程序问题。　　（一）关于固定诉讼请求的问题。　　原告提起的诉讼请求和上诉人的上诉请求都应当是具体、明确的。参照民事诉讼法的规定，当事人在诉讼中本来就有变更诉讼请求的诉讼权利。但实践证明，如果允许当事人随意增加或者改变诉讼请求，这对被告和被上诉人来讲是不公平的。为了确保公正司法，原告和上诉人变更诉讼请求后，人民法院应当给予被告和被上诉人新的答辩机会。因此，从理论上讲，

7、如果对当事人改变诉讼请求的权利不加以一定的限制，允许随意改变诉讼请求，诉讼程序就长时间停留在诉辩阶段，案件无法进入实质审理，不利于诉讼活动的顺利进行。为此，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。司法解释限制行政诉讼的原告随意改变诉讼请求，实际并未剥夺当事人变更诉讼请求的诉讼权利。因为当事人提出新的诉讼请求（即增加诉讼请求和改变原诉讼请求），实际可作为新的诉讼案件另案起诉。