银行市场结构重组的制度约束与改革

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1、银行市场结构重组的制度约束与改革

2、第1lun)。由此得到的一个推论是，一般产业中的“体制外改革”成功经验能否照搬而适用于银行业，关键要看这个三角形中最重要的两个角能否松动，即国有银行的垄断能否消除?中央银行的管制能否公平、公正?这是决定中国金融改革成败的两个关键性制度变量，两者不可或缺。　　更为严重的是，如果改革不以消除垄断、引入有效竞争为目标，长期内这个“制度三角形”将不成立。三角形顶点逐步往底边逼近而使三角形本身蜕变成为一条直线，意味着国有银行垄断地位出现恶性强化；中国将不存在非国有银行中介生存的机会和空间，

3、中国银行市场结构将恢复80年代四大国有银行绝对寡头垄断的局面，改革将走回头路。　　二、90年代中国银行管制制度改革及其对国有银行垄断地位强化　　80年代中国经济出现超高速增长，国有银行制度功不可没。但这样的宏观高效率是以牺牲银行中介本身的微观效率为代价的，具有不可持续性。邓小平同志曾批评四大银行不是真正的银行，故从90年代起，中国银行业进入改革和调整时期。从中央银行管制的目标定位来划分，大致分为两个阶段：　　第一阶段为鼓励竞争阶段，特别是1992—1995年是非国有银行的快速增长期。此阶段的政策意图是，通过引入体

4、制外竞争，企图用外部压力推动国有银行内部运行机制的转变和优化；遵循的是“体制外改革”的传统思路。尽管从1993年开始，为了控制通货膨胀，中央银行对大量非银行金融机构进行了清理，这对非国有银行一方面提供了机会，另一方面也构成了压力，总体上应该说是利大于弊；但这种有利的机会在1996年以后很快就消失了。第一阶段的另一个特征就是，1994年《中央银行法》和1995年《商业银行法》先后明确了中央银行与商业银行各自独立的法律地位；银行管制的博弈过程从此有了法律依据。　　1996年中央银行为了控制国有企业的多头开户行为，颁布

5、了《贷款通则》，推行基本开户银行制度；加上此前推行的面向国有重点大中型企业的主办银行制度，使非国有银行面临的市场环境开始转入不断恶化阶段。1997年东南亚金融风暴的发生，标志着中央银行管制目标定位进入了防范金融风险为主的第二阶段。特别是1998年“广信破产事件”和海南发展银行被行政关闭事件，以及]998—2000年间对各地城市股份合作制银行(城市商业银行的前身)的清理与重组，打破了中国没有商业银行破产的记录。这些事件令银行市场上的社会公众对非国有银行的预期和信心彻底动摇。相比之下，国有银行不仅获得了2700亿元的

6、特别国债用以补充自有资本金，以及国家财政直接核销巨额呆坏账准备金，而且通过成立资产管理公司，四大银行剥离了总额达1．3万亿元的不良资产。中央银行的歧视性管制，一方面令“制度三角形”的底边所代表的中央银行对国有银行的管制约束日益软化，另一方面通过对非国有银行的管制约束硬化，形成了“制度三角形”的左斜边越拉越长并通过上述两方面令社会形成了国有银行“太大不宜倒”的固定预期，全社会金融资源进一步向国有银行转移。其结果是，非国有银行面临越来越严重的“脱媒”(Disintermediation)状态；国有银行的寡头垄断地位则

7、日益加强。这种现象令“制度三角形”的右斜边将越缩越短。统计数据表明，从90年代初到90年代末，相对于国家银行体系(包括四大银行和三大政策性银行)，非国有银行在中国年度新增贷款中所占的比例不升反降，说明非国有银行部门的发展不是加快了，而是放慢了”。　　90年代的中国银行管制制度实践，用中国的事实印证了国外金融发展史中的一个带有规律性的结论：即一国的金融管制制度结构，不仅决定了金融市场的游戏规则，而且决定了金融市场的结构。因此，中国银行市场结构重组必须从造成国有银行垄断的制度根源上寻求解决的办法，这才是问题的本质所在

8、。　　三、国有银行垄断下银行管制制度的低效和管制失灵　　1997年东南亚金融危机爆发以后，中央银行把防范金融风险作为银行管制的唯一目标定位，风险意识被提到了前所未有的高度。中央银行的这种目标定位，必然使政府行为中的“萨伊定律”自动成立，江其务教授对中央银行的管制目标定位以及没有法律约束之下的中央银行滥用监管权力和管制过度的倾向提出了批评。中央银行的监管行为之所以主要是针对非国有银行部门，是因为这种监管的效果能够立竿见影，最能表现政绩，因此对中央银行具有很强的激励。但是，中国金融风险累积的最大仓库是四大国有银行以及

9、农业发展银行与国家开发银行这两家政策性银行。而且，中央银行不断硬化对非国有银行部门管制约束的结果，是社会的金融资源进而相关的金融风险不断地转移和集中于四大国有银行。因此，从根本意义上讲，中国银行管制制度的效率，主要是取决于国有银行金融风险的控制效果。进一步推论，今后中国银行管制制度的任何重大改革，面临的首要问题是国有银行垄断的制度约束，因为管制制度与国有银行制度是相互锁定