地方国库现金管理模式探讨与实现途径

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1、地方国库现金管理模式探讨与实现途径摘要：本文在分析地方国库现金管理起源的基础上，对发达国家开展地方国库现金管理两种模式进行了对比分析，探讨了我国省本级以下开展国库现金管理的模式选择和操作工具旨在为地方开展国库现金管理工作提供有益参考。关键词：国库现金管理模式实现途径国库现金是指纳入国库管理且暂未实现支付的财政预算资金，它不仅包括各级财政部门存放在同级人民银行金库的存款（国库存款），也包括国库将财政资金转存商业银行形成的存款和国库利用财政预算资金购买的金融工具等。国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，按照安全性、流动

2、性、收益性的原则，有效方式利用国库现金，优化政府财务状况，提高资金使用效益，实现国库闲置现金余额最小化、现金运用收益最大化的一系列国库资金管理活动。国库现金管理分为两个层面，即中央国库现金管理和地方国库现金管理。我国中央国库现金管理在2006年5月已经启动，截至2015年6月底，共实施定期存款操作82期，累计投放资金33496亿元；收回定期存款操作77期，累计收回资金31196亿元，实现收益共计593亿元。2014年底，财政部、中国人民银行印发了《地方国库现金管理试点办法》，并于2015年2月批准上海、北京、深圳、广东、黑龙

3、江和湖北六地试点开展地方国库现金管理。当年共实施操作32期，实现利息收益31.5亿元。一、地方国库现金管理的缘起：国库资金闲置情况严重（一）财政管理体制改革直接推动国库库存高位运行一是国库集中支付改革直接推动。我国于2001年开始推行的国库集中收付制度改革，使以前大量分散、沉淀于预算单位的预算资金集中到国库单一账户，推动国库库存总体上呈高位运行，且逐年以较快的速度持续向上攀升。二是预算外资金管理制度改革进一步增加财政库款。1986年，国务院下发《关于加强预算外资金管理的通知》，预算外资金纳入预算内管理的步伐明显加快。2007

4、年，将国有土地出让金收入纳入预算管理，大大增加了国库库存资金余额。2011年1月1日起，除教育收费外，将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。预算外资金纳入预算管理步伐的加快，使国库单一账户体系汇集的资金进一步增多，引起了国库库款增长。（二）预算编制不科学则是形成存量财政资金的另一个原因我国部门预算采用“基数法”，年初财政部要求各部门上报预算时，不是依据客观需求，而是在既定基数上增加，预算部门在利益博弈中，对财政资金的切割和无效支配问题较为突出。一方面，部门事业发展缺乏中长期规划，项目论证不充分，“二次分配”、“资金等项目

5、”等问题突出。另一方面，部门利益固化，重资金争取，轻预算执行；重项目安排，轻资金绩效，一些项目立项后未如期开工，而资金已下达到地方，资金未及时拨付，有些项目时间跨度长，资金按进度拨付，形成跨年度资金结余。或是在执行过程中由于特殊原因，如项目评审、政府采购合规性审查等问题，资金拨不出去，造成资金的结余。（三）中央拨付给地方的部分专项转移支付层层结存以2015年甘肃省审计结果为例，4个市州5个县区上年结转结余资金29.96亿元，5个市州12个县区未及时拨付使用专项48.26亿元，5个市州11个县区未清理收回未来款项24.56亿元

6、。2个市州4个县区4.67亿元财政存量资金形成二次沉淀。二、地方国库现金管理的国际经验比较：分权型与集权型分权型，是指中央和地方政府各自负责自己的国库现金管理。在美国，各州政府的现金管理与联邦政府的现金管理有很大不同，各州政府可以采取商业银行存款、货币市场运作等多种方式进行现金管理。在英国，地方政府可以自由地投资盈余现金，还可以获取来自中央政府的长期借款。在澳大利亚，财务管理办公室负责管理中央政府的现金管理，州政府作为独立的实体，拥有自己的财源以及相应的责任，各州政府的国库现金管理由国库公司负责。集权型，是指国库现金管理的权

7、限集中到中央政府，地方政府不能根据自身情况进行国库现金管理。法国实行中央集权制的政治体制，国库现金管理不仅包括中央政府的国库现金，而且包括地方政府的国库现金，决策权完全在财政部。在德国，联邦政府和地方政府都设立了现金管理办公室，每个营业日终了，各州现金管理办公室的资金余额都要汇到联邦账户，各州现金管理办公室所需支付的款项也要从联邦现金管理办公室调拨，而当联邦现金管理办公室资金有盈余时，盈余资金即转到财政部在联邦银行支付系统开立的账户中，在隔夜市场上进行投资。总体上说，分权型具有有利于发挥地方政府的积极性、节约交易成本等优势，

8、但也具有抗风险能力差、投机冲动强、监督管理薄弱等不足；集权型则具有便于风险控制和风险管理、便于宏观调控、便于公共政策的协调与实施等优势，但也具有交易成本高昂、对地方政府难以形成合理的激励约束机制等劣势。国际货币基金组织的一份工作报告显示，发展中国家和转型经济国家一般采取高度集中化的国库体系