巴西阿雷格里参与式预算的民主意蕴

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1、巴西阿雷格里参与式预算的民主意蕴巴西阿雷格里市是参与式预算的发源地。最近十多年来，该市的名声伴随着“参与式预算”的影响不断扩大而蜚声世界。从20世纪80年代末开始，巴西最大的左翼政党劳工党在阿雷格里上开始实施参与式预算__让普通居民直接对城市财政预算进行管理和决策，一直持续至今日，取得了举世公认的成效。这一做法既是财政政策上的重大变革，同时也是政治上具有“革命性”的实践，因而它又被称为“预算民主”、“直接民主”和“本地民主”。近年来，随着参与式预算在中国浙江温岭和江苏无锡等地的试点和推广国内学术界越来越多地关注这一问题。国内学者们多从财政管理

2、体制或技术角度来探讨阿雷格里参与式预而对其民主方面的内涵关注不多。本文尝试从政治一民主这一维度对阿雷格里参与式预算进行解读阿雷格里参与式预算产生的背景及影响阿雷格里是巴西南里奥格兰德州的首府，有140万人口，处于一个300万人口的大都市地区的中心。该城市有着较高的社会和经济指标：平均预期寿命为72.6岁，识字率为90°%，但在经济上高度分化。阿雷格里在20世纪80年代贫富两极分化非常严重，有50%以上的人在贫民窟地区居住。1989之前，和巴西其他许多城市一样，阿雷格里市政府是一个典型的充斥腐败、裙带主义及技术官僚们的混合政体支配财政收入的政府

3、。政府所作的投资决策很少考虑大多数人的真正需求。几乎98°%的城市收入用于支付雇员的工资。到1988年只有50%的居民可使用下水道系统。此外，该城市还拥有庞大的社会债务，却几乎没有什么资金能解决城市居民的实际问题。当时的阿雷格里也是巴西社会两极分化、社会问题突出的缩影。1989年参与式预算在阿雷格里的实施后，财政状况有了较大改善。1989年，阿雷格里市财政总收入为2亿美元，到1998年，迅速增加到5亿美元，增长了一倍多。据世界银行的分析，阿雷格里市财政收入增长的重要原因就是因为“公开性对公民纳税动机有积极影响”。而且，参与式预算实施后，巴西特

4、有的逃税之风在阿雷格里得到了遏制。与巴西其他大城市明显不同的是，阿雷格里来自当地的税收已超过总收入的50%以上。阿雷格里城市面貌和民众生活质量持续得到改善。最贫困的街区获得了大笔市政基本建设投资，状况大为改善。仅1989-2003年问，用在解决住房上的政府公共开支增长了4倍多，由政府经营的学校也增长了4倍，学校招收学生人数翻一番，培养质量也明显提高。一百多所由社区经营的新孤儿院也受到政府预算的资金支持。目前，阿雷格里全体居民都使用上了经过处理的干净水，绝大多数的居民家庭与污水处理系统相连接，连续四年阿雷格里市被媒体评为“巴西最佳生活品质的城市

5、”。从1999年开始，参与式预算已经在阿雷格里所在的巴西南里奥格兰德州(RioGrandedoSul)得到推广。到2000年，巴西100多个城市开始引入参与式预中大多数并不足劳工党执政的地区。在巴西最大的城市巴西利亚，参与式预算己经吸引了成千上万的居民，在另一个大城市圣保罗，仅2003年就有55000人参与了参与式预算。到2009年，参与式预算已经在巴西250多个城市推行，而且被爱尔兰、英国、加拿大、印度、乌干达、南非等40多个国家的不少地方政府所采用。在一些国家，参与式预算还从城市和地区层面向国家层面扩展，越来越受到国际社会的重视。阿雷格里

6、1998年被联合国评为“全球公共行政管理的典范”，还获得1999、2000年获‘MercocidadesCulturalCapital’奖，2000和2004年获‘PrefeitoCriana’奖。值得一提的是，近些年来蜚声国内外的“世界社会论坛”最早也是在阿雷格里发起并召开的，从2001年到2010年的10届世界社会论坛就有5次在阿雷格里召开。阿雷格里参与式预算的过程及特点从时间和内容上看，阿雷格里参与式预算由五个阶段构成：每年的3月到4月，居民根据特定的邻里小区、街道或街区，参加首轮区域性会议和专题性会议。阿雷格里的16个地区性大会和6个

7、专题性大会都向公众开放。一般每个大会的人数在400—1500人之间。参会人员对政府执行去年投资计划的情况进行审查。与会的每一个人从目录上的14个预算大类中选择他认定的按照优先顺序排列的4个选项。大会还对下一年度预算的优先事项进行投票表决。5月到6月，按照每十人选出一名代表的比例，选出每个邻里小区的代表或专题性区域的代表参加不同的地区性和专题性论坛。这些代表们必须进行实地走访，在了解实际情况之后，与社区居民共同草拟优先事项的顺序。政府部门的代表必须提供相关的重要数据和信息。根据人们直接选出的全部优先事项，代表们与当地政府一起考虑和协调投资与服务

8、计划。此外，还要选举参与式预算委员会委员。7月，在市政大会上，入选参与式预算委员会的所有委员在论坛上草拟的优先事项的详细目录提交政府。而政府计划部门和财政部门代表政