地方立法协商制度机制探讨

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1、地方立法协商制度机制探讨一、立法协商的基本内涵　　开展立法协商，首先应明晰立法协商的基本内涵，把握立法协商的性属和基本原则，若脱离这些必要的理论前提便为之立法协商，不仅谈不上构建制度框架、具体程序和运行机制，具体实践更有偏离立法协商原则旨归的可能。　　(一)立法协商的概念　　立法，广义上讲是法定的国家机关依照法定职权与程序，认可、创制、修改和废止法律等规范性法律文件的专门活动。从中义层面而言，除中央立法机关有权进行上述活动外，地方立法机关根据宪法、法律的规定或授权，依照一定程序制定、修改或废止规范性法律文件

2、的活动也属于立法，而立法机关限于代议机关。协商，则是为了在不同主体间尽可能地达成共识，以对话沟通甚或辩论等形式，听取意见建议、汲取公共智慧，求得最大公约数的民主过程。在我国，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本制度安排，人民代表大会在我国国家权力体系中居于核心地位，立法权是其重要职权。因此，对照我国的政治制度和现实国情，立法协商应当是享有立法权的人民代表大会或其常务委员会在制定、修改、废止规范性法律文件之前，按照平等议事、理性对话和求同存异的核心原则，就规范性法律文件草案以适

3、当形式同其他国家机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和公民等主体进行协商，广泛听取意见和建议，力求达成高度共识，协商结束后，仍然由该人民代表大会或常务委员会根据协商结果对规范性法律文件草案进行审议和修改完善，之后再交付表决、公布和实施的制度化、规范化和程序化的民主活动。　　这里，还应明确两个相关的问题，其一，政治协商与立法协商是两种相互联系但互不隶属的协商渠道。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，依据章程发挥政治协商职能包括了对国家重要法律草案的协商，而立法协商也需要政协在其中

4、发挥动员、协调联系等独特作用，但因二者性属和发生场域根本不同，所以并不意味着立法协商等同于政治协商，更不能说立法协商是政治协商的次级形式。其二，行政立法过程中的协商不是立法协商。由于行政立法的行政性是首要的，直接体现行政机关达成行政管理目的的意图，而立法性以行政性为基础，并从属于之。同时结合中央关于社会主义协商民主层次种类的相关表述来理解，行政立法过程中的协商即不宜归入立法协商范畴，而应属于行政协商活动。　　二、地方立法协商实践探索评析　　据可查信息，福建省是最早开展地方立法协商实践的地方，2000年就制定

5、了《关于加强地方立法协商工作的意见》，福州市政协与市人大常委会随即联合制定了实施意见。其后，许多地方也陆续开始了立法协商的实践探索，省级行政单位有北京市、上海市、吉林省、湖北省、新疆维吾尔自治区和广西壮族自治区等，享有立法权的城市有杭州、济南、成都、南京等地，各地的实践模式、经验与不足值得仔细分析梳理。　　(一)部分地方探索立法协商的模式　　在缺乏顶层设计的情况下，各地开展立法协商的具体形式与方式各有不同，此处首先对几个具有代表性的地区的具体做法加以梳理。北京市2014年1月以制定《大气污染防治条例》为契机

6、，开展了首次真正意义上的立法协商①。具体做法是，市人大常委会党组将《条例》草案向市委常委会汇报，由市委常委会决定将草案交市政协组织协商。市政协接到市委来函后，由主席主持成立立法协商工作领导小组，并对各界别召集人进行动员，以编印参阅资料，投寄信件、电子邮件等方式将相关材料发给所有届别的委员征求意见。有的民主党派界别不仅组织本届别委员开展研讨，还邀请了本党派不是市政协委员的相关专家进行讨论;有的界别组织委员深入到所联系的群众中听取意见;有的界别邀请了相关专家共同研究;港澳委员还专门在香港召开专题座谈会。　　协商

7、领导小组办公室对专家组和各界别的意见建议进行了研究和归总，召开了一次全政协层面的立法协商工作座谈会，市人大常委会负责人到场直接听取委员们的意见建议。协商成果由市政协汇总后，形成报告报送市委，再由市委批转市人大常委会党组。市人大常委会收到报告后，进行研究、分析和采纳，形成采纳报告，也通过市委转送回市政协。市人大常委会组成人员在草案审议阶段逐条逐项地研究了协商意见，尽可能地采纳，未采纳的意见又专门做了说明。新疆维吾尔自治区作为民族自治地方，2009年开始了立法协商的实践。自治区结合本地实际，将立法协商工作定位为

8、围绕中心、服务大局，充分调动和发挥政协组织和政协委员优势，为维护社会稳定和民族团结履行政协职能的具体举措。立法协商工作置于自治区政协党组的统一领导下，由自治区政协立法协商协调领导小组负责，相关专门委员会具体组织实施。自治区政协相关专门委员会以召集立法协商座谈会的形式，邀请对应届别政协委员、各民主党派成员对自治区人大常委会即将审议的地方性法规草案进行研讨，提出修改意见和建议，政协将意见建议汇总整理为报告后，送交自治