推进政协参与地方立法协商的思考

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1、推进政协参与地方立法协商的思考作者:殷啸虎立法协商是人民政协直接参与社会主义法治建设的一个重要形式。党的十八届三中全会《决定》明确提出，要深入开展立法协商。在立法前广泛听取和征求包括政协组织和政协委员在内的社会各方面的意见建议,就相关问题进行充分协商，是坚持科学立法、民主立法的重要步骤和具体体现，也是人民政协践行社会主义协商民主，履行政治协商、民主监督和参政议政职能的重要路径。近年来z上海市政协从全面落实依法治国基本方略，推进社会主义民主政治建设，加快建设社会主义法治国家的高度，对参与地方立法协商方面进行了积极的实践

2、和探索，使之成为〃协商在决策之前〃的重要内容之一和履行职能的一个新的亮点。上海市政协对地方性法规（草案）在政协听取意见工作进行了有益的实践与探索,积累了一些可行的经验与做法：一是建立制度。根据要求,推动市政府法制办将〃完善法规议案草案和政府规章草案定向听取政协、民主党派意见制度〃写入了上海市依法行政〃十二五〃规划，并将立法协商的范围从地方性法规扩大到政府规章。二是突出重点。将此项工作列入常委会的年度工作计划，与市政协的年度重点工作结合起来，与政协委员密切关注的民生问题结合起来，有重点地听取意见。三是整合力量。注重发挥

3、委员的主体作用和相关专委会的协同作用，从而使提出的意见建议更具科学性、合理性、专业性。四是规范程序。制订完善了相关工作规程”进一步明确了政协各部门以及各专委会办公室的职责分工、操作流程、办理规范和工作要求。五是创新方法，采用召开座谈会、寄送书面材料、政协网站"委员直通车〃等灵活多样的方式征求意见。此外，还先后与市人大法工委、内司委签订了本市地方性法规听取政协委员意见工作备忘录，建立了政协参与地方立法协商的工作联系机制。但是，我们也应当看到，由于制度与观念等方面的原因，上海市政协在参与地方立法协商方面，受到一些理论和制

4、度上的束缚，尤其是与其他省市政协在参与地方立法协商方面的程度和力度相比，还有较大的探索和推进的空间。因此，要健全和完善人民政协参与地方立法协商，首先应当对人民政协参与地方立法协商的性质与功能有i正确的判断和认识，从体制、机制乃至法制等方面进行规范，实现政协参与地方立法协商的制度化、规范化和程序化。首先，在观念上，应当明确政协参与地方立法协商的性质与功能。目前关于政协参与地方立法协商在观念上的_个最大的误区或者说障碍,就是基于对”两院制"的疑虑和恐惧，认为在我国，只有省级以上人大及其常委会才是拥有立法权的机关，让政协参

5、与立法协商■等于是承认政协也拥有立法权。其实,这是对立法协商性质和功能认识上的错误造成的。政协参与地方立法协商，是一种〃政治参与"而非〃法律参与〃。政协参与地方立法协商的依据是《政协章程》以及中共中央文件，这些是政治性的依据，况且政治协商制度本身就是一种"政治制度〃的设计而非"法律制度"的设计，这与人大是根据法律进行运作是不同的。所以将立法纳入政协协商，是一种政治程序,而不是法律程序,当然也就不存在所谓”两院制”的问题了。而且，从政协参与地方立法协商的法律效力来看，也是与人大立法完全不同的：一是政协立法协商具有建议性

6、,不具有决定性;二是政协立法协商具有建设性，不具有制约性；三是政协立法协商具有参考性，不具有执行性。政协立法协商的效力主要体现在政治上而不是法律上。因此，我们完全没有必要对政协参与地方立法协商心存疑虑。其次”在操作上,应当不断健全和完善政协参与地方立法协商的运作机制。一是建立人民政协内部在立法协商过程中的辩论机制。政协是由不同的界别所组成的”可以说在一定程度上代表了不同的利益群体。立法是一个利益博弈的过程,政治协商同样也是一个利益协调过程。只有首先在政协内部完成这个过程并达成共识z并且将这种带有共识性的意见和建议传达

7、给立法部门，才能是真正意义上的立法协商，否则只能是委员个人或者说某个利益群体的意见，不具有政协意义上的广泛的代表性。如果将这种个体性的意见作为政协的意见传递给立法部门，不仅不利于立法决策z甚至有可能误导立法决策。二是建立政协与立法部门之间的立法询问与答辩机制。通过这种立法询问与答辩机制，加强政协和立法部门在立法过程中的交流、沟通与协商。这不是政协和立法部门的博弈，而是为了提高立法的质量，防止因偏差而导致立法决策失误。三是加强地方立法过程中的〃不可行性"协商。从法治的角度来说，对决策的纠错与防错的能力提升，不能系于决策

8、者自身感悟。应将立法决策的不可行性硏究从可行性硏究中分离出来，交由人民政协独立完成，并将其制度化。因为任何可行性硏究都包含着〃不可行性〃的成分。因此，对立法决策的〃不可行性”协商，同样是保证立法决策民主化、科学化的一个重要路径。（作者系上海市政协常委、上海社科院法学研究所副所长）