地方立法公众参与探讨.doc

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1、地方立法公众参与探讨摘要：公众参与制度被引入我国地方立法活动后，収得了丰硕成果，近年來更因《中华人民共和国立法法》赋予设区的市地方立法权引起爲度关注.公众参与立法牵涉面广、问题成因复杂，忽视或脱禹英客观规律的研宛，成果的科学性与合理性有待完善。对地方立法公众参与研究中存在的问題进行探讨，有利于未来我国地方立法公众参与的良性发展。关键词：虽变：质变；公众参与：地方立法公众参与立法是公众政治参与在立法领域的虹要体现，是民主权利的实践表达，在约束和规范立法行为、农达公众利益诉求和加强民主监督等方面发挥着重要作用[1]・《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）、《立法法》《行政法规制定程序条例》和

2、《规章制宦釋序条例》《全面推进依法行政实施纲要》和《法治政府建设实施纲耍（2015-2020年）》等均对公众参与立法作出了明确规定，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称“《决定》”〉，2015年首次修改的《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》）将享右地方立法权的市从49个扩大至284个。所有设区的市，可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的專项”制定地方性法规。在此背景下，地方立法公众参与冃益殳到社会各界的负视，学界研究曲点主要集中在五个方面：第一，研究地方立法过穆中公众參与的必要性、价值及愆义；第二，关于“公众參与立法有序性”

3、的探讨；第三，聚焦于公众参与立法屮“公众”的界定:第四,关注地方立法公众参与的实践现状及存在问题：第五,提出完善地方立法公众参与的对策建议。《列子•说符》有“大道以多歧亡羊”的说法。人文社会科学研究的目的，其一在于对社会现象作岀解秤：贰二是预测，即根据己知条件展开推理；具三是控制，即通过操纵决定因素或条件，使得某事项包括参为该爭项的主体朝若预期的方向发生改变。然而，进行准确而有效的解释、预测和控制的基本前提，是研究活动必须对准方向，找对思路。地方立法公众参与的研究，应当通过系统性的实证分析，寻找并发现事物发展客观规律在地方立法公众参与中的具体表现，方能确保研究成果的料学性与合理性。否则,

4、不但无法逬行准确有效的解释、预测和控制，反而可能对地方立法公众参与的后统发展产生不良影响甚至造成混乱和障碍。综观己有成果，或是基于研宛者理论性的探讨，或是基干一线立法工作者的实践经验，鲜见系统性的实证研咒，使得数虽虽众却好似镜花水月、空中楼阁,结论有失严谨。因此在笔者看来，地方立法公众参与研究的当务之急应是解决研究思路和方向问題，对li前地方立法公众参与主流研尤成果的关注点，很有必要进行思考和总结。第一，研究地方立法过程中公众参与的必要性、价值及逢义，对于此类研究，笔者认为可以休矣。《决定》明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国轻色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，而“建

5、设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。《立法法》第-•条开宗明义：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质屋，完脅中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义尺主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”第五条：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过名种途径参与立法活动。”第六条：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”然而现实情况却如《决定》指出的“有的法律法规未能全面客观反映客观规律和人民恿愿，针对性、可操作性不强，立法工作小部门化倾向、争权诿责现象较

6、为突出”，应半“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众总见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。”可见,公众参与立法是社会主义民主与法治的题中应有Z义，忽视和脱离事物发展穹观规律而单纯探讨英必耍性、价值和虑义，己然不是未來地方立法公众参与研究的必选项。第二，关于“公众参与立法有序性”。笔者认为，目前既无必耍亦无法有效对“有序性”进行探讨。我国地方立法公众参与正处于也将长期处于量变阶段，此吋探讨“有序性”问題还为吋尚早。众所周知，任何事物的运动变化总是先从微小的、不显著的变化开始,经过逐步积累而达到显著的、根本性变化，这就是唯物辩证法棊本规律之二的量变质变规律。半曲

7、学界对“有序”的理解虽未完全达成共识，但无外乎或侧重立法机关的有序引导，或强调公众一■方的有序参与。然而现实中既非立法机关故总不逬行有序引导，更不是公众-•方不愿有序参与。立法权,宠其本性是一种反映和代表民值的国家权力，必须以民主为根本价值取向。我国是人民民主专政的社会主义国家，公众参与立法理所当然、天经地义，本不该出现若干法律法规与民盍脱节的情况。然而，现实中的地方立法活动无论是地方性法规还是政府规章，从政府部门到政府常务会乃至人