地方立法权宪法规制初论

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1、地方立法权宪法规制初论：党的十九大报告明确要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”地方立法权的确认与实施，其直接价值诉求就是对地方行政权的制约和限制，从而强化基层自治，保证地方治理的合法律性、合宪性，最终保障公民权利的充分实现。设区的市立法是地方立法的重要组成部分，在开展立法时特别需要梳理其法源依据，进而勘定地方立法权限、立法重复、区域法治壁垒、法制统一的边界，并通过建立完善地方立法备案审查、冲突裁决、合宪性审查制度，保证地方立法权及其运作的合宪性。关键词：地方立法权；合宪性；立法规制；司法控制：D9文献标志码：A：1004-3160（2018）0

2、1-0042-06中国特色社会主义建设进入了一个新时代，党的十九大报告明确要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”在地方治理中，由于地方立法权的缺乏，红头文件成为治理的重要依据。十二届全国人大三次会议审议通过的《立法法》修正案，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市（将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部284个设区的市）《立法法》的这一修改是推进依法治国的重大举措，给地方立法带来了新的挑战和机遇。面对地方立法权的全面扩容，它的基本内涵、根本属性和价值诉求是什么？如何对其进行立法与司法的合宪性控制？这是法律共同体学人必须思考和回答的问题。

3、一、地方立法权及其价值诉求阐释宪法内涵、发展宪法是立法者的责任。《立法法》对地方立法权的扩张，是基于政治利益和目标的举措，是在宪法框架内对宪法的发展。作为中央和地方纵向分权之主要载体的地方立法权，首先需要厘清几个可能存在混淆的宪法语义上的概念。其一是“地方”的概念。在语义学上，地方是与全国相对而言，不论是古代还是近代，不论是联邦制国家还是单一制国家，不论是集权制还是分权制的国家，除了少数几个城市国家，没有必要划分行政区划外，绝大多数国家都划分为不同的行政区域。在大陆法系中，地方并非一个地理概念，而是一个法律实体，这个法律实体被称为公法人。公法人是为达成国家目的而由法律所

4、创设的法人。[1]公法人包括公法社团、公法财团和公营造物三种，地方作为公法人是与国家相对应，因为国家也属于公法人。[2]21由于每个国家的政治结构、法律背景、历史文化的不同，地方在各个国家的名称也不尽相同。英国的地方称为县、市、区；美国的地方称为县、市、镇；法国的地方称为大区、省、市镇；日本将地方称为都、道、府、县。中国主要的地方政府名称，秦时为郡、县；唐时为府、州、县；元时为省、府、县；清随元制，地方政府为省、府、县、乡。中国当代地方，现行宪法规定省、县、乡。显然，当下我们所研究的“设区的市”是否具有“地方”特征以及宪法地位，值得认真对待。①其二是“立法权”与“地方自

5、治立法权”。立法权是国家制定、修改、废止和解释法律的权力。通常具有三个层面的涵义。②立法权是国家权力体系中最重要的、核心的权力。享有立法权是进行立法活动的前提。对于地方自治立法权而言，地方自治作为分权原理和民主原则的直接结合与有意识的政制安排，其权力之行使载体必附着于地方自治团体。地方自治团体作为地方自治之主体，“有法律上之人格，离国家而独立”[2]34，且以自我负责的方式管理地方事务，因此，其必须享有最低程度的自我决定与自我形成的权限。地方自治权能借由地方立法权型塑，亦可借由地方法规的规制表现其他权能的内容，地方立法权实为地方自治核心领域之核心。[3]换言之，地方立法

6、权本质实为一种“形成权”，为地方居民直接或间接经由代议机关而为政治意志的展现，且地方立法权由地方自主决定，是地方自治制度保障最重要、最直接的层次。地方自治因为有地方立法权始为完整，地方立法权是地方自治的同位语。[4]地方立法权的获得依据在于地方自治，地方自治立法权作为地方自治权的核心内容，实施地方自治的地方政府一般来说当然拥有地方立法权。[5]173在注重地方自治传统的联邦制国家或某些单一国家中，其地方自治团体享有的立法权限可称之为地方自治立法权，而在中央集权的单一制国家中，即便因为现实的需要存在一定程度的地方自治（如我国的城镇居民自治、村民自治、民族区域自治、特别行政

7、区自治等[5]308），其处理中央与地方的关系的落脚点与前提却依然是中央的集中统一领导，“为保证统一的局面，我们强调集中和控制多一些，强调民主和自治少一些。”[6]在地方立法中，地方立法权具有自身的价值诉求。在地方治理中，地方立法被视为是一种重要的治理方式，通过地方立法权的行使，对于制度的修改、废止以及补充和完善，以及对行政机关权力的规范和约束，推进地方治理的法治化，无疑大有裨益。人大没有立法权，地方治理必然会高度行政化，甚至可以说，地方人大没有立法权，行政权力就少了一种制约的力量。赋予地方立法权，让民众有更多的机会参与政府决策，可以有效