城乡基层治理研究述评

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1、城乡基层治理研究述评由于城乡基层治理领域宽泛且研究视角多样，因而对城乡基层治理的研究呈现出广博而纷繁的局面。不过，近年来理论界主要围绕国家与社会关系、基层治理结构、基层民主与社会参与、基层社会管理、基层公共服务、基层财政等六个方面进行了较为集中的研究。笔者现对上述六个方面的已有研究作一大致梳理与评析，以期为下一步的深入研究提供帮助。一、国家与社会的关系　　在我国当前国家与社会的关系问题上，理论界存在着“国家权力弱化论”和“国家权力延续论”之争。毛丹将国家和社会关系模式及国家和社会关联强弱程度分为弱国家—弱社会—弱关联型、弱国家—弱社会—强关联型、强国家—强社会—弱关联型、强国家—强社

2、会—强关联型四种类型。在国家与社会直接接触的基层层面，国家对社会是否保持着强大的控制动员能力问题上，理论界也有三种观点:第一，近20多年来的经济社会变迁使得国家在基层的行政控制力日趋变弱，国家政权与基层民众之间的双边关系出现弱化和虚化，基层组织自治性逐步增强;第二，在社会转型背景下，国家政权力量以多种形式和途径得以在基层中延续;第三，国家政权在基层仍有一定影响力，但受到多种因素制约，国家与基层社会是一种“粘连”关系。　　在探讨中国国家与社会的关系时，很多学者关注到基层社会力量领袖或民间精英在城乡基层治理中的角色与作用。许多学者认为，中国传统封建社会甚至民国时期，基层权力实际操纵在乡绅

3、、族长之类的人物手中。近代以后，乡村精英(或村干部)仍是乡村治理的关键主体，他们既是乡村内部权力顶端，又是对外关系的桥梁。国外有学者提出了“代理人”、“保护人”、既是“代理人”又是“保护人”等多种论点;国内有人提出了“代理人”与“当家人”双重角色、“弱监护人”、“公共服务与垄断经营者并存”、“角色冲突”等论点。　　学界在城乡基层治理意义上探讨国家与社会关系的主要目的有三:其一是探讨国家权力体系在基层如何有效延伸及其路径与方式，以实现政权官僚化与合理化问题;其二是探讨基层自治空间与自治能力，特别是如何培育市民社会，从而为确定基层治理中合理的国家与社会关系边界提供理论支撑;其三是探讨基层

4、社会力量(民间精英)的角色与功能。当然，学界对奠基于市民社会理论基础上的国家—社会分析框架本身的中国适用性问题也提出了不同意见，特别是在当前我国市民社会发育不足的情况下，该理论的解释力和说服力还有待于实践的检验。　　二、城乡基层治理结构　　治理结构一般指国家政权组织体系建构意义上的治理模式与结构。理论界对传统城乡基层治理结构和当前城乡基层治理结构都作了研究。　　1.传统城乡基层治理结构。这里主要指我国解放前封建社会时期的基层治理结构。国内外学者多认为传统中国治理结构有两个不同的部分:上层是中央政府，它设置了一个自上而下的管制系统;底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握，依

5、赖于地方社会力量。地方精英(族长、乡绅、地方名流)控制着地方权力结构，实际承担着对传统中国乡村社会日常生活的管理职责。遗憾的是，目前对传统城乡基层治理结构的研究大多集中于乡村领域，对城市基层治理结构研究不是很多。ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlype

6、rformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember　　2.现代城乡基层治理结构。由于我国长期存在城乡二元结构，使城乡基层治理结构有着严重差别，理论界对“城”“乡”治理结构也多进行分别研究。　　(1)乡村治理结构。新中国成立后，政权组织体系建立不久就奠定了“三级所有、队为基础”的基层管理格局，形成了县—公社—大队—小队为典型层级的党政合一、政经合一的治理结构，国家政权力量对基层直接控制。改革开放后，在农村基层形成了县乡村管理体制，特别是村民自治带来了乡村治理结构的巨大变化。针对当前乡村治理结构中存在的问题，理论界存在多种改革设想:1

7、)村治论。依据“精乡简县”原则，提出“县政·乡派·村治”模式。2)乡(镇)治论。又分为乡派镇治和乡镇自治两种思路。3)“乡治·村政·社有”模式，主张乡镇自治，但国家政权组织延伸至村一级。4)废县、虚县论。废县即用现实中的省—地级市—县级市—乡镇来取代理论中的省—市—县—乡镇。虚县则主张在实行乡镇和村两级地方自治的情况下，维持县的政区和政府架构，但不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政。5)强县政、精乡镇、村合作论。　　(2)城市社区治理结构。建国