中国食品安全问题的现状及原因分析

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中国食品安全问题的现状及原因分析方圆标志认证集团浙江有限公司李秀娣摘要：在物质财富高度发达的今天，食品安全的危机却越演越烈。食品安全不仅关系到全国人民的身心健康，社会的安定团结，也影响到企业的诚信，政府的公信力，以及中国在国际进出口贸易中的形象。保障食品安全是关系国计民生的头等大事。本文将对当前国内食品安全问题的现状及原因进行综述，发掘食品安全问题产生的潜在因素，为进一步提出对策提供参考。关键词：食品安全监管AnalysisoftheCurrentSituationandReasonsaboutChina’sFoodSafetyProblemsLixiudi（Standardizationinstitute，Hangzhou310005）Abstract：Althoughthematerialwealthishighlydevelopedtoday，thefoodsafeycrisishasbeenintensified.FoodsecurityisnotonlyrelatedtotheNationalPeople’sphysicalandmentalhealth，socialstabilityandunity，alsoaffectstheintegrityoftheenterprise，thecredibilityofthegovernment，aswellasChina’stheinternationalimportandexporttrade.Foodsecurityisatopprioritytothepeople'slivelihood.Inthispaper，thecurrentsituationandreasonoffoodsafetyproblemsarereviewedtofindthepotentialfactorstoexplorethefoodsafetyproblems，andtoprovidereferenceforfurtherputforwardcountermeasures.Keyword：foodsafeyadministration“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。但近些年来，随着我国经济的高速发展，人民物质生活水平的不断提高，人民群众对食品安全的需求也日益增强。然而，在物质财富高度发达的今天，食品安全的危机却越演越烈。从食品原料的生产到食品加工过程均有影响食品安全的事情发生，既有发生在大型食品公司中的食品安全事件，如双汇瘦肉精事件，肯德鸡速生鸡事件，也有青岛福尔马 林浸泡小银鱼事件、农贸市场鱼翅重金属超标等小型商贸企业及小型食品生产企业的食品安全事件。食品安全形势不容乐观。食品安全问题产生的原因既有自然因素，也有经济和社会因素。自然因素通常是指食品在农业生产环节中的环境质量问题，包括水坏境，土壤环境，大气环境等。这些环境质量的好坏，直接影响到食品生产的安全性。经济和社会因素是指商品生产者受利益的驱使，在知情的情况下对商品的生产、加工和销售环节，通过人为因素影响了食品的质量。然而政府的相关部门存在的监管力度不够，相关法律法规不完善等问题，不能及时的控制和纠正这些不法行为，从而导致了食品安全危机。这些原因具体表现在如下几个方面：1食品的源头污染严重首先，是农业生产环境受到污染。近些年来，由于我国工业的高速发展、城市规模的扩大，导致工业三废、城市废弃物的大量排放，造成许多有毒、有害物质流入河流中，致使灌溉用水及土壤中的含菌量及重金属含量严重超标，被农作物吸收，通过食物链，逐级污染农副产品。其次，一些地方为单纯地追求产量的提高，在农畜牧产品的种植和饲养过程中，滥用农药、化肥、激素、抗生素等药物，导致农畜产品中的有害药物的残留超过安全限度。这些被污染的农畜产品一旦到达餐桌，将对人体造成严重的危害。2食品企业诚信意识缺失有学者认为，我国食品安全问题如此严重，与我国食品企业自身的诚信意识、道德水平密切相关[1]。食品企业的诚信意识缺失，企业社会责任的缺乏是直接导致食品安全问题的一个重要原因。2004年中国消费者协会专项调查显示中国的大米、小麦粉、肉制品、饮料、罐头等15大类食品的企业中有60%的食品生产企业不具备生产条件[2]。另外，食品中毒事件也频繁发生。生产商家以及销售者受经济利益的驱动而见利忘义，违背职业道德，在生产的过程中违法生产加工，大量使用食品添加剂，以次充好，假冒伪劣，销售过期产品或是将过期产品重新加工再投入到市场，使不安全隐患进一步扩大。在饮料中成倍超量添加色素和甜味剂；添加非食用物质制作食品，例如在面粉中添加过氧化苯甲酰增白剂，用二氧化硫漂白馒头、包子、蘑菇，用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮、延长保存期， 用“吊白块”改善米粉、腐竹的外观和口感等等。综合以上实例，食品企业诚信缺失主要体现在食品生产加工和销售流通的过程中两大方面。在食品的生产加工过程中，首先，生产者在原料的采购方面，为了节约成本，采用不合格的原料及添加有毒有害物质。其次，生产者在加工过程中不按国家的标准进行生产，采用小作坊作业。设备简陋，消毒不严，生产控制和管理松弛，法律意识淡薄，在加工过程中，超量使用食品添加剂，甚至非法使用非食品添加剂。再次，大多数的生产企业缺乏相应的质量控制检验系统，存在食品包装不合格，产品质量不稳定等问题。在食品的销售流通过程中，首先，经营者在食品销售方面，存在未经检验检疫以及被污染的食品在市场上广泛流通，以及不法商贩销售过期变质食品，以次充好，假冒伪劣等问题。其次，经营者在食品运输方面，存在因长距离运输及大范围销售的流通导致食品污染和腐败等问题[3]。3现行法律法规体系不完善我国目前在食品安全领域的现行的相关法律法规存在一定的不足，这给不法的商家制造了有利可图的机会。我国目前形成的是以《中华人民共和国食品安全法》为核心的，以《农产品质量安全法》、《动物防疫法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》、《食品添加剂管理规定》、《乳品质量安全监督管理条例》《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》以及涉及食品安全要求的大量技术标准为主体，以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系[4]。然而，这一体系仍然存在一定问题。中共杭州市委党校的朱爱华教授曾发表评论并指出，我国的食品安全法律体系存在法律条款相对分散，调整范围较窄，不能充分适应新形势下消费者对食品安全的需求，且对于食品安全问题的惩罚力度也较低[5]，这种零散立法必然会造成法律的冲突形成，法律可操作性不强。《中华人民共和国食品安全法》这部法律于2009年6月1日起施行，在这三年多的实施过程中，“苏丹红”、“毒大米”、“毒奶粉”、“地沟油”等各类食品安全事件仍层出不穷，频频暴光，一定程度上体现了法律的不健全性。《食品安全法》实施过程中缺乏多层次，分门别类的综合性法律法规体系，而且惩罚 力度也不够[6]。随后在2011年5月起施行的《刑法修正案（八）》，虽然在刑罚上加大了对食品安全犯罪的惩处力度，但该法对食品安全的标准、罚金刑数额及其计算标准和食品安全犯罪情节方面缺乏详细解释，对行为犯罪过失和资格刑等方面仍需进一步完善[7]。法律制度的不健全是导致食品安全事件频频出现的原因之一。监管主体的权限设置不合理，严重影响了监管力度[8]。法律政策缺乏一个连续性和完整性，从而导致了依法执行的困难[9]。而且，食品安全法律的弹性较大，可操作性较差，对于食品安全的新情况，缺乏可预见性和合适反应性。因此，明确监管主体及责任，强化责任追究机制是加强食品安全管理的一个重要方面；其次，应根据我国国情，学习、借鉴、吸收国外先进经验，加强我国食品安全监管的立法工作[10]。2012年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第五次会议上作政府工作报告的时候提出：“完善食品安全监管体制机制，集中打击、整治非法添加和违法生产加工行为。”这一讲话，一方面充分体现了食品安全问题在我国的严峻性，另一方面也体现了我国政府解决该问题的信心和决心。4食品安全标准有待进一步完善我国目前的食品标准，无论与食品安全形势的实际需求，还是与国际食品安全基本标准相比，都存在较大差距[11]。食品卫生标准体系存在与国际不接轨、内容不完善、技术内容落后、实用性不强、缺乏科学依据等问题。而且对于目前一些公认的重要食源性危害，其检测技术不少尚属空白或不够完善，不能满足食品安全控制的需要。在危险性评估技术方面，我国目前尚无对化学性和生物学危害的暴露评估和定量危险性评估的系统[12]。从接二连三的食品安全事故来看，很多标准已不能适应现代社会发展的需求。著名的“三鹿奶粉”事件，由于非法添加三聚氰胺，导致上万婴幼儿罹患泌尿系统结石，也让三鹿集团从奶业龙头企业沦为破产[13]。我国牛初乳市场一直以来处于一种无序的竞争状态。对于牛初乳生产方面，缺乏统一的标准，各个厂家生产的牛初乳产品良莠不齐。在利益的驱使下，一些厂家以次充好，甚至将普通奶粉充为牛初乳[14]。卫生部在今年8月份发布了“牛初乳禁令”，明确表示婴幼儿配方食品不得添加牛初乳。另外，对于转基因食品，目前也缺乏一个安全性评价与管理体系，而目前国 际上已有的安全评价的标准与方法等在世界各国存在较大争议。即使是被世界多数国家所采用的公认的标准也常常受到质疑[15]。因此，盲目的引进后患无穷。尽管我国从20世纪80年代起，就认证了一系列的安全食品，如保健食品、自然食品、天然食品、生态食品、无公害农产品等等。但是在安全食品认证的推广过程中，仍存在一部分企业为了“认证而认证”，认证结束，一切照旧。极少数认证过后的合法企业，披着合法外衣搞非法生产，如已曝光的食用油企业非法使用地沟油制售食用油。部分认证机构在认证过程中，存在“放水”的现象；监管力度不严，认证标志被套用和冒用的事件时有发生，认证的社会公信力不足。此外，对于流动经营的小摊贩无法进行认证及监管[16]。5监管模式存在盲区目前，我国食品安全监管采取的原则是“分段监管为主，品种监管为辅”。为此，我国政府设立了8个部或局进行分段及交叉监管，其中对于种植和生产环节，由农业部主管，国家环保总局，国家食品药品管理总局辅助管理；对于食品加工环节，由国家质监总局主管，卫生部，国家工商总局，商务部，国家环保总局，国家食品药品管理总局辅助管理；对于流通环节，由国家工商总局主管，商务部，国家食品药品管理总局，农业部，国家发改委辅助管理；对于消费环节，由卫生部主管，国家工商总局，商务部，国家发改委，国家食品药品管理总局辅助管理[17]。然而，各部门在实际工作中存在监管边界不清，监管重复和空白并存等问题。这种监管模式，使部门之间缺乏协调和联动，具体监管工作的缺位、错位、越位的现象时有发生。如当沈阳市场上发现药水豆芽时，质监部门推给工商部门，工商部门又踢到了农业部门。试问一下当人民的生命安全受着威胁的时候，相关的监管部门不是想着怎样去解决这个问题而是先想着怎样推卸责任，逃避责任，如此监管、如此执法怎能不导致食品危机的发生？而且各监管部门每次都是在重大安全事件发生后进行突击检查和处理，但之后很快就偃旗息鼓。分段监管存在如下危害：（1）分段监管造成了权力分割，导致监管权的肢解，和人为割裂，导致监管制度的碎片化[18]。（2）分段监管造成了权责不明。导致执行过程中监管职能的缺失、越位、交叉与重叠。一旦发生重大食品安全问题，难以界定、认定、追究相关机构责任。（3）分段监管造成了监管效率低下。各部 门间的协调、监督形同虚设。分段监管不仅无法发挥食品安全监管的功能，反而会形成各部分围绕部门利益、争夺权力的博弈行为，最终造成目前食品安全监管效率低下，食品安全问题屡亮红灯。6消费者权益缺乏保护消费者相对食品生产经营者和政府而言，消费者是处于弱势地位。但是，消费者具有成为食品安全治理的重要力量的潜力。这主要表现在：（1）消费者对于食品安全治理最具积极性；（2）消费者在特定信息的占有上有一定优势；（3）消费者集体作用的发挥能量巨大。如果消费者能有效参与食品安全治理，能够起到弥补政府有关部门的监管不足、推动社会监督以及制约食品经营者等重要作用。然而，我国仍缺乏对消费者的司法保护机制，缺乏细化的消费者举报监督机制，缺乏健全的消费者权益保障机制[19]。我国消费者对食品安全的认知度有限，且缺乏政府、企业和媒体正确的引导。认知度低的消费者在购买食品时难以正确选择性价比高的产品，不利于性价比高的产品的销售。我国消费者，不同收入的群体，对食品质量安全的关注是存在差别的[20]。北京一项调查报告显示，在抽取的760户本市城镇居民中，有将近三成被访者表示近两年来“遭受过”食品不安全问题。近七成被访者认为食品不安全问题最易出现在“生产加工”环节。由于维权意识，维权成本等因素的影响；加之维权意识低下，因而，消费者勇于站出来与商家对抗，拿起法律武器来维护自身权益的并不多。而且，我国缺乏恰当的食品安全科普推广和告知的途径。缺乏电视及其他媒体广告，或者报刊、杂志上的科普文章向消费者普及不同食品安全标识的认证标志、涵义、认证制度等方面的知识。同时，食品安全监管部门缺乏对食品标签的严格监督管理，没有对胡乱粘贴食品安全标识行为进行严惩。因而，使食品安全标识不能准确地向消费者传递食品信息，也降低了消费者对食品安全标识的信任度。而媒体在这一问题上，则缺乏良好的舆论监督的力量，缺乏适当的媒体监督行为。政府能力是有限的，不可能面面俱到，发现问题的能力也弱，因此可以发挥媒体的力量，同时这也是可监督政府依法办事、提高办事效率。总结食品安全事件已经对消费者的生活和生命构成了严重威胁。因而，强化政府 监管力度和强化食品经营者承担食品安全“第一责任人”的义务和法律责任势在必行。政府和生产者应努力重新构筑食品安全的消费者信任。也许，只有在构筑食品安全的消费者信任之后，食品行业才可以获得健康发展，消费者的安全权利才可以获得充分的保障，政府也才可以从灭火式的食品安全突发事件的处置转为防火式的食品安全事件预防。参考文献：[1]黎雯，食品安全问题的法律思考，中国外资，2012，261：181-183[2]曾庆娟，何应龙，浅议我国食品安全管理的问题与对策，科技创业，2011，7:44-46[3]王力，从食品产业链看食品安全应采取的对策，中国社区医师（医学专业），2012，12：418[4]国务院发展研究中心国食品安全战略研究课题组，中国食品安全战略研究，农业质量标准，2005，1：4-9[5]朱爱华，食品安全：问题与挑战——一个研究问题综述，南方论刊，2012，3：54-55[6]胡洪彬，食品安全问题:根源与监管策略，南京医科大学学报（社会科学版），2009，3：191-194[7]俞小海，食品安全犯罪立法修正之评析及其再完善——以《刑法修正案（八）》为样本，汕头大学学报（人文社会科学版），2012，2：12-17[8]高秦伟，美国食品安全监管中的召回方式及其启示，国家行政学院学报，2010，1：112-115[9]喻玲，试论对食品安全监管者的再监管，江西财经大学学报，2009，2：91-95[10]董娟，近年来我国食品安全监管问题的研究综述，社会科学管理与评论，2011，3：34-38[11]邱爽，周明友，我国食品安全管理的制度缺失及完善，管理世界，2012，1：29-30[12]杨天和，褚保金，食品安全管理研究，食品科学，2004，9：209-212[13] 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