基层政府社会管理中的适应性变革

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1、基层政府社会管理中的适应性变革孙柏瑛为适应社会变迁的要求和应对错综复杂的社会矛盾，作为社会管理前沿关口的基层政府采取了一些变革措施。本文从五个方面归纳了当前基层政府比较普遍实施的变革议程，呈现了社会管理创新的基本内容，分析了变革议程所针对的问题和预期目标，从中分析基层政府社会管理创新秉持的观念和遵循的逻辑。　　一、提出问题　　从公共行政视角看，社会管理是作为管理主体之一的政府回应多重社会矛盾作出的行动。客观情势刺激并施压于政府，迫其选择行动，即研判问题性质，关注冲突走向，确立管理导向，选取正当行动。从这一逻辑出发，环境影响与政府行动之间构成了刺激-反应

2、链，而政府调适自身与环境的关系，顺应对其既有功能结构提出的挑战，成为应然的选择。其潜台词是：政府在回应与改变环境的同时，也在反省和重建自身的管理模式，即通过一系列制度化或非制度化调适，减缓外部压力，适应环境需求。由此观之，政府履行社会管理职能的过程也是自身调整、改革、再建构的过程，是转变治理角色、结构与方式以获致合法性的过程。政府改革是社会管理目标实现的前提条件和基本保障。　　基层处于社会管理关口位置，基层政府则是社会问题最直接的感知者和回应者。基层政府存在的缺陷，使其现有管理模式与社会管理诉求存在着差距，难以适应当今利益多元化、权利意识上升、流动性加

3、速、异质性突出的社会形势。基层政府回应问题意愿与能力不足，回应滞后、管理越位与缺位、管理方式落后现象普遍存在，造成某些地方政府处置问题与化解矛盾不力。更有甚者，政府有时就是问题的制造者，是问题本身。2011年汕尾陆丰发生的“乌坎事件”凸显了基层社会管理的困境。《人民日报》评论文章就指出，在“乌坎事件中，基层政府最初失误在于，没有正视村民合理的利益诉求，让理性的上访升级为过激的行动。”［1］　　为破解困局，基层政府管理目标、组织结构与功能调整问题被高度关注。2010-2011年，中央选择35个地方进行社会管理创新试点，包括9个副省级市、7个地级市、19个

4、县（市、区）。其他地方也进行了相应的改革实验，涉及内容相当广泛。本文透过基层政府实施的一些改革措施，对其改革的目的、动力、重心和角色扮演等进行分析。　　二、基层改革主要路径　　从经验层面看，基层政府社会管理创新议程兼有个性与共性特征。一方面，根据经济社会发展、社区性质及其具体管理问题，基层政府采取了针对性的政策，改革议程选取的重点、突破口、推进方式与次序有各自特色；另一方面，各地社会管理创新政策又显现诸多一致性，不仅对存在的问题及其诱因解读方式相当类同，而且应用的技术手段也多有相似性。究其原因，一是传统行政管理体制“职责同构”问题［2］，使得政府面对一

5、些相同的困惑；二是在创新驱动和没有现成经验双重压力下，经验彼此移植便成了一条捷径。　　1.塑造服务型基层政府，寓社会管理于公共服务　　基层社会管理行动框架中，强化公共服务职能居于首发位置。完善基层服务体系，针对社区不同人群需求供给服务，创新服务供给模式成为共识。一些地方提出“寓管理于服务”，以增进服务能力提高管理效果的思路，拟体现政府治理思维的转换，即民生改善是实现社会稳定的基础，通过公平、普惠、均等的基本公共服务供给，实现民生保障，造就祥和生活。其表达的逻辑是：管理不能被简单理解为控制，更不能理解为注重后端处置的维稳。管理包含了服务，服务本身就是社会

6、管理手段。故此，基层政府创新的关键点是寓管理于服务。藉此，基层采取多种策略推动公共服务，用政府自己话语说就是服务让政府找到了“抓手”。　　（1）服务下沉，贴近居民。服务下沉包含服务事权下行和空间可及性的观念，以便利居民获得服务为目标。基层政府主推两个实现途径：一是将基本公共服务事项的执行，如劳动就业、社会保障、养老助残、计划生育等，下沉到社区，直面居民，由派驻社区的服务站或工作站驻点办理；二是在空间布局上，政府依托网络平台并联动相关主管部门资源，建立“十分钟或十五分钟服务圈”，辐射一定范围的居民人口，使其获得公共事业（水电气暖）、住房维修、图书馆、文化

7、体育设施服务。北京、上海、广州、南京、长沙、鞍山、十堰等地采取了此项措施，将其理念归纳为“民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所办”。［3］　　（2）运用菜单式与个性化服务形式，供给对接需求。受制于自上而下统一集中的管理模式，传统的服务供给强调一体化和模板化，忽视民众的需求导向以及需求差异。例如，无论社区残疾人残疾种类和等级有多大差别，残疾人康复器具往往按照政府设定的规格发放。随着社区人群构成的多样性和利益分化，需求差异化特征日益凸显。在基准设施统一的基础上如何适应民众的差异性需要，关系到服务品质。基层政府选择的策略是逐步推进菜单式和个性化服务方式。前者

8、指基层就供给的服务事项提供替代性选择项，供服务受众选择，提高受众意图表达的机会；后者根据社区构