城市基层政府社会管理现状分析

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1、城市基层政府社会管理现状分析【内容提要】社会管理是政府职能的一个重要方面。党的十七大报告提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平止义。”目前城市基层政府即镇政府（街道办事处）社会管理面临的问题究竟有哪些，如何应对这些问题，本文通过文献研究法和实地调研对此作一粗略探讨。城市基层政府社会管理面临的问题城市基层政府在社会管理领域实施的一系列措施己取得阶段性绩效，如为经济发展营造了良好的环境氛围，各地经济实现平稳发展；基础设施建设快速推进；城镇环境明显改善；社会保障水平进一步

2、提高；社会大局和谐稳定；民生问题得到改善等。城市基层政府通过积极行使社会管理职能，在各领域取得成绩的同时，也面临着不少问题，这些问题复杂多样，大体可归为两类：一类是政府系统内部管理问题；一类是政府系统外部管理问题。（一）政府系统内部管理问题。STf这是指城市基层政府自身管理所面临的问题。根据我们的调研，这类问题主要有：第一，机构设置问题。社会管理涉及的主要领域有基础设施建设、社会秩序维护、环境保护、科教文「IJ事业发展、社会保障等。从现行政府机构设置情况看，县级以上（包括县级）政府在社会管理领域的机构设置基本上是实行上下对口设置模式，如省有卫生厅，市县

3、区有卫生局。而镇政府（街道办事处）却没有，其机构实行的是综合设置模式，一般设5至8个综合性办事机构，如党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室、计生办公室、宣传教育办公室、维稳综治办公室等。于是，本该由卫生、广电、旅游等部门做的事都交市镇宣传教育办去做；本该市民政、社保等部门做的事都交由镇社会事务办去做。经粗略统计，镇政府（街道办事处）的几个办公室的上级对口科室多达几十上百个，致使基层政府出现“上面千条线，下面一根针”的被动架构。第二，人员编制问题。在粤东、珠三角城镇调研时，各部门普遍反映的问题是行政人员编制不足，在一定程度上影响到工作的正常开展。为

4、了搞好社会管理，给民众提供更好的服务，他们只能外聘一些工作人员。因此，在镇（街道）机构中存在着不少的外聘人员，其待遇与编制内人员存在差距，结果往往导致基层工作的连续性和专业性不足。第三，机构不断精简与职能不断增加的问题。职能是机构设置的依据，机构是职能的载体，机构与其职能应是对应关系。在调查中我们发现，地方各级政府一方面要按照机构改革的精简要求缩减职能机构，进行机构的调整；另一方面,随着经济社会的发展，地方各级政府的社会管理领域和社会管理事务在不断扩大和增加。与此同时，上一级政府在职能转变过程中转移出來的部分社会管理职能，市于社会组织的发育不成熟，仍需

5、要由下一级政府来承接。由此形成了如下矛盾：基层政府的机构在不断精简，而其承担的社会管理职能却在不断地增加。第四，政府间和政府部门间协调互动问题。一些社会管理事务是跨地区性的，如江河流域治理、人口迁徙、环境污染、打击流窜作案犯、跨界基础设施建设、统一市场的维护等，这些事务的处理仅靠当地某一个政府往往无济于事，需要各地之间开展合作。但行政区域形成的不同利益主体使跨行政区域的协调行动难以实施。就一级政府看，地方政府的社会管理职能是一个整体，它需要地方政府的职能部门间相互协调开展工作，做到分工不分家。但由于部门间没有明确的协调机制和具体的沟通模式，加Z在部门利

6、益驱动下，政府部门间往往步调不一致，以致出现各自为政的局面。（二）政府系统外部管理问题。第一，城乡规划管理问题。城乡规划是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，建设和管理城乡的重要依据和手段。目前我国城市政府一般都辖有乡村，当前城乡规划管理的主要问题是：一是城乡规划的编制是个新课题。2007年10月《城乡规划法》颁布，2008年1月1日起施行。目前《城乡规划法》只是对城乡规划的范围（即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划）做了规定，要求在制定城乡规划时遵循城乡统筹等原则，但没有对统筹和衔接城乡发展规定具体要

7、求和作出相应的制度安排。镇规划与乡村规划如何通盘考虑，两者怎样协调相衔接还是一个需要探索的问题。二是城乡规划缺乏权威性。镇规划和乡村规划编制后，随意更改的问题严重,“一任领导一任规划”。三是规划监管机制不完善。尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系。规划公众参与制度、规划管理行政追究制度和行政纠错制度尚未健全，群众举报制度没有真正发挥作用。第二，环境管理问题。巾于长期存在的“城乡分治、城乡分策”，城乡一体化发展理念缺失，乡村生态环境的管理1直处于边缘化境地。以广东省为例，广东一些地方生态环境污染相当严重，主要表现在如下几方面：

8、其一，土壤污染。据不完全调查及统计，由于化肥、农药、垃圾、污泥及污水灌溉，广州、深圳、珠海、中