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《多维视野中的中国政府预算管理变革》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。
1、[摘要]政府预算管理涉及经济、政治、管理、法律等多学科领域的交互融合。与之相应,中国政府预算管理改革需要从宪政、实体绩效、程序规则以及管理技术等多维视角,循着“技术——职能——体制”这样逐次推进的路线图,谋划未来改革的布局次序与关键节点。[关键词]政府预算;实体绩效;程序规则;管理技术;受托责任[基金项目]本文系国家哲学社会科学基金项目“改革和完善财政预算管理制度研究”(06CJY035)的阶段性成果。政府预算作为政府经济活动的年度收支计划,直观上看,似乎主要是一个技术性问题。但从市场经济典型国
2、家数百年的预算发展历程看,政府预算具有丰富而深刻的内涵,它不仅是一个技术问题,而早已跨越传统财政经济学的范畴,呈现出与其他学科,如公共管理学、政治学、行政学等交叉渗透的整合趋势,许多管理学和经济学中的新思想,在预算管理中得到广泛应用。政府预算改革作为当前我国公共治理结构转型的核心问题之一,涉及包括立法监督机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各项预算参与者之间的利益调整,涵盖了社会民生的方方面面,联结着政府职能转变过程中涉及的社会、经济、政治等各个领域。如果仍旧以单纯的管理技
3、术的视角去考察,未免显得过于单一与狭隘。在构建公共财政体系的时代背景下,政府预算具有丰富的内涵与外延,本文拟从宪政层面、实体绩效、程序规则和管理技术等不同层面上,对其进行透视,以求从更为宽阔的视野中探求我国政府预算改革的路径与方向。一、宪政层面的政府预算管理改革回顾现代预算制度长达三个多世纪的产生与发展历程可以发现,从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成,最终到公共预算制度的完善标志着公共财政的成熟。公共预算是作为以广大民众为代表的民权一方与封建王室贵族进行斗争的工具而产生的。可以说,
4、现代预算制度的发展史,同宪政制度确立与演进的历程息息相关[1]。其中隐含的基本理论构架是:政府与公民之间存在着一种社会契约关系。在这种社会契约结构中,政府向公民提供公共产品,而公民则向政府纳税。在确立了宪政体制的国家中,现代预算制度就是维护并实现这一基本社会契约,进而对政府活动进行有效控制的重要“道路规则”。因此,预算制度作为现代宪政国家财政体系的核心制度,是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制,是一个配置资源的权力制衡结构和民主政治程序。正如爱伦·鲁宾所指出的,“公共预算不仅仅是技术性的,
5、它在本质上是政治性的”[2]。公共选择理论也认为,现代政府预算作为一个公共选择过程,本质上具有较为浓厚的政治色彩。随着民主政治的发展与政府职能的扩张,政府预算作为公共选择或集体选择的一个重要内容,主要着眼于其“政治涵义”。其基本关系架构是,政府的支出被置于公民(投票者)、代议机关的监督和制约之下,而通过这一制约机制,实际形成了对公共支出规模的有效控制[3]。“没有钱什么都做不了,什么能做是体现在预算中的。”[4](P9)这样,通过预算过程就可以约束政治家的行为,以实现政府行为的公共受托责任与较高
6、效率的资源配置。由此可见,政府预算已大大超出了原有的财政管理技术层面,它具有强烈的政治色彩。正如渐进主义预算理论①的奠基人威尔德夫斯基(ArronWildavsky)所指出的,“预算是政府的血液和生命。如果我们不说‘政府应该怎样做’,而说‘政府预算应该怎样做’,就可以更清晰地看出预算在政府中所起的核心作用”[5](P595)。因此,政府预算改革也就需要体现出民主化、法治化的特征。从中国当前市场化进程的推进来看,如何在政府预算问题上体现依法治国和人民群众当家理财的改革要求;如何将预算管理体制的改革
7、措施转化为对政府及其官员行为的有效监督与控制;如何将纯粹技术意义上的政府预算数字和会计核算转变为政策层面上的公共预算,这些都要求政府预算改革必须符合政治文明建设的时代要求,朝着民主化和法治化的方向迈进。尤其是在加强人大对预算的监督权方面,通过完善人大监督制度,从当前相对局限的认为加强人大预算监督就是加强各级人大常委会的预算监督权,拓展为重点加强各级人大全体会议对政府预算的审查与监督,很可能是我国政府预算改革最终取得突破的关键。二、实体绩效层面的政府预算管理改革在我国由计划经济向市场经济转型的发展
8、过程中,市场机制按要素贡献对资源配置发挥基础性作用。在各种社会资源的经济效益得到释放的同时,“两极分化”、“分配不公”等问题也日渐突出,城乡之间、区域之间、城市居民之间的差距渐有扩大之势。客观上和现实上都需要政府在市场机制的框架内运用公共财政这一再分配机制,实现收入公平合理分配的社会目标,提供社会公众需要的公共物品或服务,通过公共预算支出为所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务[6]。福利经济学派的创始人英国经济学家庇古在“价值判断”的基础上,提出了两个有关福利的基本命题:国民收入总量越大
