耕地保护补偿机制运行的制度环境研究

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1、耕地保护补偿机制运行的制度环境研究基金项目：国家社会科学基金项目“同地同权下的征地补偿机制重构研究”（09CJY067）何格盛业旭[摘要]耕地保护补偿机制是一种激励机制，是对长期以来耕地保护制度侧重约束机制的弥补。健全的制度环境是耕地保护补偿机制有效运行的前提和基础，但中国正处在社会经济转型期，以市场机制为核心的耕地保护补偿机制运行的制度环境还没有真正建立起来，为保障耕地补偿机制有效运行，应从界定明晰的农地产权边界、建立科学的耕地价值体系以及耕地保护补偿立法等营造其运行的内部制度环境；从树立正确的耕地

2、保护责任观、改革财税体系、完善政绩考核以及改革征地制度等营造其运行的外部环境条件。[关键词]耕地保护；农地产权；制度安排；经济补偿[作者]何格，副教授，博士，硕士生导师，四川农业大学经济管理学院(四川省农村发展研究中心)，四川成都611130盛业旭，硕士研究生，四川农业大学经济管理学院，四川成都611130一、问题的提出中国拥有近14亿人口、人均耕地却不足1.5亩，保有一定的耕地量对于维护粮食安全、社会稳定以及保障经济发展显得十分重要。为此，我国制定了珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策以及世界

3、上最严格的土地管理政策，但这并未有效地抑制耕地过度非农化。据统计，2005年全国建设占用耕地面积为13.87万公顷，2006年上升到16.73万公顷，2007年达到18.83万公顷，2008年为19.16万公顷，2009则增加到20.09万公顷。随着工业化和城镇化进程的不断加快，经济发展对土地的需求日益迫切，对耕地的侵占不断蔓延，耕地保有量日益减少，已逼近18亿亩红线。面对日益严峻的形势，2010年，中央一号文件提出要坚决守住耕地保护红线，学术界也对耕地保护问题展开了积极探讨。普遍认为，由于以行政、法

4、律为主的政府机制存在“委托—代理”问题及政府利益最大化的选择，在耕地保护上存在着政府失灵，因此应变政府管理为市场调节，变指标控制为经济补偿，从而构建起包括补贴、转移支付等以市场机制为核心的耕地保护补偿机制，通过影响耕地保护主体的收入预期达到控制其行为、实现耕地保护的目的。建立耕地保护补偿机制是促进耕地保护、维持其经济、生态和社会功能的一种激励机制，弥补了过去耕地保护制度侧重约束机制的不足。但中国正处在社会经济转型期，以市场机制为核心的耕地保护补偿机制运行的制度环境还没有真正建立起来，“制度环境是一系列

5、用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。[1]健全的制度环境是耕地保护补偿机制有效运行的前提和基础，为此，笔者在已有成果基础上，从内、外部两个方面研究耕地保护补偿机制运行的制度环境。二、耕地保护补偿机制运行的内部环境1.明晰的产权边界是耕地保护补偿机制运行的前提耕地利用的外部性是构建耕地保护补偿机制的理论基础。而它不仅存在于区内，还存在于区际；不仅存在于代内，还存在于代际。在个人为理性经济人的前提条件下。外部性带来对个人行动的激励严重不足，处在集体中的作为经济人的成员就不会为集体的共

6、同利益而采取行动。[2，3]而通过补偿、补贴、税收或者转移支付等经济手段对保护主体形成足够激励是将外部性内部化的有效路径。然而，对外部效应的任何界定实质上都是对其产权的界定，明晰的产权是实现外部效应内部化的前提。主体不明、权能不清是引起耕地保护外部性无法内部化进而造成耕地大量流失的重要原因。[4]尽管我国现行宪法、土地管理法以及其它相关法律都规定农村土地归农民集体所有，但谁能代表农民集体行使权利却并未作出明确规定。另外，产权主体“农民集体”对耕地享有的权能也不充分。明确的产权主体以及明晰的产权边界是保

7、障耕地、保护补偿机制运行的前提。为此，一要明确界定耕地产权所有者；鉴于耕地所有者应符合民事主体的要求，可考虑股份合作制的组织形式，在现实基础上确定哪些集体成员为社员，再由社员自愿组成合作社来行使耕地所有权。二要明确界定耕地所有者的权力和义务；除发包外，耕地所有者在国家法规政策规定的范围内，有权通过经营、出租、抵押、入股等形式实现其所有权。而在两权分离、农户作为耕地经营主体的体制下，合作社还要加强对耕地的管理和监督。更为重要的是，应当通过农地直接入市等来保障产权主体能充分行使土地的权力。三要进一步拓宽农

8、地承包经营权的权能，赋予农地抵押权、继承权、入股权以及创设农地发展权，并强化权力的排他性和扩大其流通性。2.科学的价值体系是耕地保护补偿机制运行的基础耕地保护补偿的实质是平衡区内与区际、代内与代际的经济利益，而这种利益的平衡是建立在对耕地综合价值科学测算基础之上的。耕地具有多重功能和综合价值，除生产性功能及其带来的经济产出价值外，还有社会、生态等非生产性功能及其带来的社会保障价值和生态服务价值[5](见表1)。可见，耕地的综合价值是耕地的经济产出价值、生