湖北省省管县财政体制运行研究

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1、湖北省省管县财政体制运行研究摘要导论省管县是我国建国之初地方财政分配的一种主要形式。20世纪90年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，市管县代之省管县成为地方财政分配的又一模式。虽然市管县在当时起到了促进城市经济发展和基础设施建设，协调地方文化、教育、卫生等社会事业综合发展的作用，增强了区域社会服务功能，提高了行政管理效率。但近年来，市管县体制要么造成与城市缺乏关联的县拖垮市财政的问题，要么形成市财政肆意挤占县财政的现象。同时，1994年的分税制财政体制改革，其本身就带有浓厚的过渡色彩，只规定了中央和省级政府之间的财政分配关系，

2、对省以下财政分税没有做规定。省以下政府没有一个税源充沛、征收便利、成本较小，可以有效支撑省以下政府财政的税种。省以下地方财政无法有力支持地方政府完成事权、实现政府职能。①因而，按照公共财政的要求，需要我们在市场化的进程中不断深化、完善分税制财政体制。近年来，浙江、安徽、湖北、吉林、海南、宁夏、山东、福建、湖南、重庆等省市已经实行或正在启动的“省管县”财政管理体制改革的尝试，正是分税制财政体制得以进一步完善的突破口。其实施的动因主要是：解决县乡财政困难，增强省级宏观调控能力，强县扩权，发展县域经济。最近，《中共中央关于第十一个五年规划的建议》

3、中也明确提出“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。②由此可见，“省管县”财政体制改革已是大势所趋。2004年5月11日，湖北省财政厅正式对外公布了《关于省管县财政体制的实施意见》，标志着财政权力在省与省以下各级政府间重新得以调整,与之相对应的必然是省、市、县在其它各项权益方面的重新分割。此举对各级政府利益关系触动很大。本文通过对此次改革的背景进行剖析，比较先期浙江省省管县财政体制实施背景、成效，重点分析二年来湖北省各级政府在这次体制调整中的得与失，并且通过对湖北省孝感、荆门等地实地考察，结合宜城、南漳等地改

4、革的实际情况,借鉴浙江、重庆等地的改革经验,作出相应的经济学分析,从而得出完善省管县财政体制的政策建议。第一章省管县财政体制出台的背景第一节市管县体制存在的问题分析一、市管县行政体制的漏洞效应22我国地级管理层从上世纪80年代始，由派出机构逐步演变为一级行政区划，目前全国332个地级机构中，大部分都实行了市管县的体制。最初，省会城市和大城市领导县，或地市合并之后，由于地市本级经济实力强，对县级经济有明显拉动作用，推行比较顺畅。而90年代以来进行的大规模撤地设市、县级市升格为地级市，则由于地级市本身的经济实力弱，因而收权收利，形成“漏斗效应”

5、，削弱了区域经济发展的能力。对地级市而言，有一级政府设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，人员、机构成本很高。投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中却有可能成为社会发展的阻碍，这被概括为三大“漏斗效应”：一是“财政漏斗”。由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市敢怒不敢言。二是“权力漏斗”。争权和争利益的事情不断在一些地级市和县级市之间发生。三是“效率漏斗”。无疑，夹在省与县之间的“市级”由于其特殊

6、地位，承载着命令贯彻和信息传送的中载物，根据管理学和信息学原理，在加重管理成本、信息不对称和效率损失的副作用上成为众矢之的。而这一切恰恰构成理论界提出撤消地级市，实行省管县财政体制的重要理由。二、市管县体制潜在的矛盾随着经济体制改革的不断深化和市场经济体制的逐步建立，市管县体制产生出的矛盾和问题也越来越多，消极影响也日益明显。市管县体制的矛盾，概括起来讲主要体现在三个方面。③一是经济利益的矛盾。就是市县争利的问题，这是市县矛盾的核心。在市场经济条件下，市拥有专属的空间资源和排他性的经济利益，是基本的空间竞争主体，让这样一个利益主体去管辖另一

7、个同样具有专属空间资源和排他性利益的空间竞争主体，显然不利于规范和维护市场经济秩序，导致市场空间组织关系的无序化。级别高的市有可能利用其政治优势和行政权力，妨碍甚至阻碍所辖（县）市的发展，进而影响整体区域的发展。级别低的（县）市利用其所控制的资源，有可能实施与上一级政府愿望相悖的发展计划和投资项目，弱化上一级政府对下一级政府的领导和协调。二是行政管理的矛盾。地区体制时期，由于地区属于省（自治区）派出机构而不是一级政权建制，很多行政管理工作由省直接对县，省管得比较宏观，县的自主权和回旋的空间都比较大。在市管县的体制下，市对县的领导是全方位的具

8、体的领导，县的自主权比地区体制时期不是扩大了而是缩小了。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，需要上一级政府指导和促进的事项也越来越少，原来出于逐级管理而设的中间管理层，下在逐渐