浅析我国政策性银行法律规制存在的问题及其完善

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1、浅析我国政策性银行法律规制存在的问题及其完善　　一我国政策性银行概述　　政策性银行是专门为贯彻和配合政府社会和经济发展政策或意图，在某一领域内从事特定融资活动的金融机构，是一国金融体系的重要组成部分。在1994年以前，我国的四家国有专业银行不仅经营商业性银行业务，还要兼营政策性银行业务，执行国家的政策指令，向重点扶植和发展的产业提供贷款等。这种经营模式越来越不适应经济形势的发展，于是我们国家在1994年先后设立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，将四家专业银行经营的政策性业务分离出来，由它们来专门经营。这些政策性银行作为具有银行属性和承担政府金融职责的金

2、融机构，其地位的特殊性，决定了监管机构对其监管也具有特殊性。对我国政策性银行实行有效监管，就是要完善法制建设，对监管架构进行改革，强化和完善内部、外部监管体系，建立资本金补充和风险补偿机制，以保证政策性银行的稳健经营和健康发展，更好地发挥政策性金融的功能和作用。　　二我国政策性银行法律制度现状　　毋庸置疑，三大政策性银行自成立以来对我国经济的发展发挥了重要的作用，但就当前我国政策性银行的法律制度来看，有关政策性银行的立法严重滞后，并无系统和专门性的规定，而是零散存在于一些决定、命令、规章等规范性文件之中。就这些规定的内容来看，也只是对政策性银行的性质业务范围和资金来源等基础性问题进

3、行了规定，仅仅搭建了基本的制度框架，这使得我国政策性银行在具体操作和运行时缺乏专门的法律进行规范，法律的缺位已经极大地制约了政策性银行的发展经过收集和整理，目前我国关于政策性银行立法文件主要分为三类，包括法律、行政法规和决定、命令和规章。　　1.关于政策性银行的法律　　目前我国政策性银行的相关法律主要集中在监管方面，但是并无一部专门的法律进行规定。如我国1995年3月颁布实施的《中国人民银行法》第35条规定："中国人民银行对国家政策性银行的金融业务，进行指导和监督。"但该规定过于模糊，不具现实可操作性。并且在2003年12月27日修改后的《中国人民银行法》取消了这一单独对政策性银行

4、所作的规定，但在该法第52条中明确规定："本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。"据此，"银行业金融机构"是包括政策性银行在内的。因此，举凡《中国人民银行法》规定对银行业金融机构实施的有关监管制度对于政策性银行来说当然也是适用的。我国2003年12月颁布的《银行业监督管理法》也在第2条对银行业金融机构进行了解释，其中也包括政策性银行。也就是说，该法对政策性银行的监管总体上采取了与《中国人民银行法》同样的态度，即在监管上不区分政策性银行、商业银行还是其他银行业金融机构。略有不同的是，《银行

5、业监督管理法》在附则第48条中规定，对在中国境内设立的政策性银行、金融资产管理公司的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这说明该法的立法者意识到了政策性银行监管制度的特殊性，从而为政策性银行立法预留了空间。除了上述立法间接的为政策性银行的设置和行为规范划定了界限外，我国现行法律中再无对政策性银行的规定。　　2.行政法规层面　　目前关于政策性银行的行政规章和制度主要有《国务院关于组建国家开发银行的通知》（1994）、《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》（1994）、《中国农业发展银行组建和运行方案》（1994）、《中国农业发展银行章程》（1994）、《国务院关于金融体

6、制改革的决定》（1995）等，以及三大政策性银行在各自发展过程中所制定颁布的多种规章、制度和通知等。从这些规章制度的制定程序、主要内容、实施体系、规范性和法律效力等角度分析，都只是行政性的规定、决定或通知，而不是真正意义上的行政法规，缺乏必要的法律效力和执行力。除上述规章制度之外，对政策性银行进行规制的行政性决定、规章或命令还包括《信贷资金暂行管理办法》（1994）、《中国人民银行加强金融机构内部控制的指导原则》（1997）等涉及政策性银行的部门规章以及国务院、中国人民银行、银监会等颁布的涉及政策性银行监督管理的规定、文件等。这些规范性文件虽然规定了各政策性的性质、任务、资金来源，

7、业务范畴、组织机构、内部监督、财务会计等内容。不过由于客观条件发生了变化，有些内容已经与实际发生脱轨，使得这些规定显得粗糙、不够系统，不具备可操作性。由此可见，我国政策性银行在行政法规层面也缺乏专门性的立法，法律缺失现象比较严重。　　3.规章层面　　我国政策性银行立法主要集中在规章层面。.除了前述的规范性文件之外，主要有中国人民银行颁布的部门规章，如《信贷资金管理暂行方法》、《加强金融机构内部控制的指导原则》等；国务院批准的《国家发展银行组建和运行方案》、《中国农业发