公共政策分析导言

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公共政策分析导言一、什么是政策分析？通俗地说，政策分析就是对决策进行研究，为决策者提供决策的依据，提高决策的质量。作为一门学科，政策分析诞生的历史不怎么长，仅有60多年的历史；但作为一种实践活动，政策的历史源远流长，几乎与人类一样古老，因为人类诞生的同时就就有了决策活动，决策是人与动物的最大区别。马克思曾指出：蜘蛛的活动与织工的活动相似，蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师感到惭愧，但是，最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。这说明动物的活动是盲目的，而人的活动是有目的、有计划的活动，人是先有决策，再有实践活动，做之前先想好怎么做。人类历史上经历了这么几种决策模式。最早的决策模式是神学决策，即通过占卜、求“神语”来决定要不要做一件事情，最典型的就是为要不要出兵打仗做决策，在中外古代史上都有对此进行神学决策的例子和记载。随后，在人类漫长的历史长河中占支配地位的决策模式是经验决策，这种决策模式不再把希望寄托于虚无缥缈的神、上帝，而是依靠决策者自身的经验进行决策，这种转变反映了人类对自然、社会、自身认识的加深，知识的增多，思维能力的提高，以致能够对以往的经验进行总结，并用以指导新的决策。第三种决策模式是科学决策，也就是运用运用现代科学技术和方法，拟定并评估各种方案，从中选出最优或满意方案的过程。这种科学决策模式最早是在第二次世界大战中对军事问题研究和解决的基础上发展起来的。当时，以英美为代表的盟军在对抗以德国为代表的法西斯时处于劣势的地位，就面临着如何以最小的代价和伤亡，最大程度地打击敌人的问题。例如，当时的英国面临着如何使有限的空军力量在于德国大规模的空军力量的对抗中取得最佳效果的问题；而美国面临着如何让反潜战斗队以最小的伤亡概率或最大的生存概率穿越北大西洋，以及如何让美军的飞机和水面舰艇以最佳的投弹深度袭击德国的U型潜艇的问题。诸如此类的问题给当时的指挥官们提了一个难题，他们想到了去数学家那里去寻找解决方案。数学家们利用数学和统计学的知识，为此类问题建立了数学模型，通过求最优解，得出此类问题的解决方案。这就是我们现在所说的运用运筹学的技术和方法解决资源的最优配置问题。战争结束后，这些运用于军事问题的运筹学技术和方法被移植到工商领域。40年代中期，一个号称“神通”的军官小组，加入到福特汽车公司，并且立刻开始用运筹学的技术和方法改进公司的决策制定工作。这其中最著名的神童之一就是罗伯特·麦克纳马拉。后来，麦克纳马拉被提升为福特汽车公司的总裁，随后（1961年）又成为国防部长，他把运筹学的技术和方法用来解决国防资源最优配置的决策问题。战争结束后，这些运用于军事问题的运筹学技术和方法也被移植到社会政治领域。20世纪50年代，当时一些政治学家把运筹学对效率问题进行分析研究的方法运用于社会政治领域，建立了政策分析的基本框架。这种理性的分析方法主要是针对社会生活中存在的一些问题，根据掌握的事实或数据，运用科学的方法与手段，寻求最佳的对策。但社会政治领域的问题远比军事领域、工商领域的问题复杂得多，政策制定者很难仅仅考虑效率、成本——收益问题，而不考虑政策目标可行与否，政策目标与目标之间协调与否等问题，这是仅靠运筹学的技术和方法难以解决的问题。系统分析是用来解决此类问题的，它能够把政策目标和效率纳入系统的框架内进行综合分析。随着人们对社会政治领域的问题的认识，发现仅仅考虑政策目标和效率仍然不能解决问题，因为它们涉及的一些重要影响因素是政治和社会因素，而非经济因素，这些因素难以用数量化的形式表现出来，但其影响却不可忽视，这意味着政策制定者不仅要寻找解决问题的最佳对策，还要考虑这种对策所带来的政治、社会等方面难以量化却至关重要的影响（例如课中提到的法院作出判决的例子）。政策分析就是来解决此类问题的，它把效率、政策目标、政策效果等因素纳入系统的框架内进行综合分析。这就是狭义的政策分析，即建立在系统分析基础上的政策分析。随着时间的发展，人们发现，在实践中，难以把政策分析仅仅局限于政策方案的选择过程，而不去考虑政策过程的其他环节。就这样，随着实践和理论研究的发展，学者们所关注的焦点呈现多样化的态势，不仅关注政策制定，更关注政策执行、政策评估、政策系统的改善等。这就是广义的政策分析。我们认为，（广义的）政策分析可以这样概括：公共政策分析主要以公共政策及其运行过程、规律等为研究对象，从理论与实践上重点探索公共政策的制定、执行、评估、调整和终结的过程，以及公共政策分析的方法和公共政策系统的改进等。6 这其实就构成了我们这门课程所要学习的主要内容：第一部分概论包括政策分析的基本理论和框架（第一章）、公共政策与政府、市场的关系（第二章）第二部分公共政策系统（第三章）第三部分公共政策过程包括问题的构建（第四章）、方案的制定（第五章）、政策的执行（第六章）、政策效果的评价（第七章）第四部分公共政策方法论包括适应于公共政策各个环节的一些分析方法以及定性和定量分析方法（第八章——第十二章）二、政策研究、政策科学、政策分析有区别吗？浏览当代对公共政策研究的资料可以发现，至少有三种不同的称谓在使用着：政策研究、政策科学与政策分析，公共政策领域的国际刊物也出现了以“政策研究”、“政策科学”、“政策分析”为题的三种刊名，那么，这三个概念之间有区别吗？我们认为，这三个概念之间没有严格的区别，差异来源于研究的范畴、方法、角度以及使用的研究工具的不同。（一）政策研究我们认为，政策研究是一个最为广义的概念，对它存在着多种理解。例如，美国学者安·梅伊克尔札克认为：政策研究是科学，基于技艺的知识和艺术的综合。这里科学指的是理论、概念和方法论原则的体系；所谓基于技艺的知识是可以利用的技术、经验的原则和标准操作程序的整体；而艺术是指研究步骤、风格和一个人的工作态度。同时又指出：政策研究可以定义为是一个指导研究或分析的过程，旨在为政策制定提供行动的指南，在这—点上政策研究与其他类似的学科（如管理学科）有本质的不同。另一位学者斯图亚特·内格尔则认为政策研究是：为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因及其效果的研究。持这一观点的学者十分关注政策效果的评估、政策形成的因果关系与过程。（二）政策科学推崇政策科学的代表人物是国际公认的政策科学家叶海卡·德罗尔。他认为政策科学是融系统的知识、合理结构的理性、有组织的创造性为一体，研究如何制定优化政策、避免灾难性政策的学科领域。政策科学的核心是把政策制定系统作为研究与改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题。他把政策科学看成是提高控制与解决社会问题能力的重要手段。使用政策研究与政策科学的学者在研究的侧重点上稍有不同，但在基本上的看法上是一致的：第一，政策科学（研究）是在多学科基础上为适应现代社会所面临的许多重大社会问题复杂化处理的需要而发展起来的最新学科领域，因此，它是系统的、多元的，面向未来的，与高层决策相关的，富有创造性的，重在指导行动的学科领域。第二，政策科学（研究）所涉及的知识几乎包括丁人类创造的所有知识领域，它包括环境知识、社会知识与管理知识。道理也很简单，政策制定所涉及的对象范围也正是与人类生活有关的全部领域。可以说，围绕政策研究，几乎所有与政府有关的学科的知识都可以得到充分的应用，它们各自会从政策研究的实践中找到自身学科理论的生长点。第三，需要政策研究组织（机构）及其政策分析人员进行专门的政策（科学）研究。总之，政策科学（研究）的知识融合了各种专业知识的精华，担当了向决策层输送知识的中介，为政策制定者提供了直接应用的知识基础。政策科学（研究）的知识一经被政策制定者听采纳，就一定会在有效地解决复杂的社会问题的实践中发挥作用。可以说，在当前极端严峻的国际环境下，谁能最大限度地将知识与权力相结合，谁能建立起运转良好、功能完备、高效灵活的政策制定系统，谁就是世界舞台上的强者。（三）政策分析政策分析有狭义和广义之分。广义的政策分析可以看做是对整个政策过程(政策问题的确认、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估，政策反馈、政策终结)的分析，也包括对政策环境的分析，如国际政治、经济、社会文化环境等，还包括对政策主体的分析，如政策制定者、参与者以及其他动态因素，例如立法、司法行政、利益集团、政党、公民等在政策制定系统中发生影响与作用的机制。这种意义上的政策分析与政策科学的概念等同。狭义的政策分析可以认为是基于政策、政策目标之间的关系，在各种备选方案中确定一个能最大程度地实现该目标的最优方案的过程。这种意义上的政策分析属于政策研究与政策科学的方法论内容，它是在运筹学、系统分析基础上的现代发展。6 由于历史发展的原因，人们根难将运筹学与系统分析严格区别开来。通常所作的区别仅仅是：运筹学处理的是“低层次”问题，即效率问题，而系统分析处理的是“高层次”问题，即目标选择问题，因为目标选择往往与高层决策相联系。对于任何给定的问题，如果存在的目标越多，这些目标越是互相冲突，要考虑的参数和要素的数目越多，它就越是需要判断和直觉，这样的问题就越是被归于系统分析，而不是归于运筹学；一项工作越是依赖于定量分析和计算，这种工作就越是归于运筹学，而不是归于系统分析。同样，人们也很难区分系统分析与政策分析，因为系统分析和政策分析就是通过改进决策者行使判断的基础或根据来帮助决定者作出最佳选择。因此，系统分析与政策分析只能从它们研究问题的内容和环境上来区别。当政治的和社会的因素占支配地位时，我们更多地称这种研究为“政策分析”，因为政策分析要更多地研究决策的政治因素和社会因素。爱德华·奎德对运筹学、系统分析和政策分析做了如下区分：“运筹学想要帮助人们把事情办得更好；系统分析也试图做到这一点，另外，它还要找出那些不仅能办得更好，而且要少花钱的目标；政策分析试图做到系统分析所寻求的一切，此外，它还要求把事情办得公道。因此，系统分析可以被看做包括了运筹学，再加上经济的考虑和目标的调查，以及与此有关的方法。政策分析可以被看做是包括了系统分析，此外，它还要关心政策的影响。政策分析还更多地重视执行，重视政治和组织方面的考虑。”他还说：“……政策分析在很大程度上是作为系统分析的扩充而发展起来的，而系统分析又是运筹学的扩展。”基于此，我们不严格区分这三个概念，本门课程所使用的公共政策分析的概念是广义的公共政策分析的概念，如使用其狭义的概念，则予以特别说明。三、谁是政策分析人员？在哪里能够发现政策分析人员的身影？有很多人都在从事政策分析工作。当然，他们中的一些人乐于把自己的工作描述为政策分析，而另一些人则不是这样。尽管如此，但他们却有着许多共同的和相互重叠的关注内容：他们关心各类社会问题以及这些问题与公共政策之间的关系；他们关心各类公共政策的具体内容；他们关心决策者或政策制定者做了些什么和没有做什么，即他们对一项公共政策的输入及其过程感兴趣；他们关心公共政策所形成的影响，即他们对一项公共政策的输出及其结果感兴趣。政策分析者通常包括这些机构的人员：1.大学。对政策与问题领域以及政策过程感兴趣的大学教师。他们主要从事个人的研究并且要为争取得到有关机构给予的项目基金展开一定的竞争。2.部内制政策部门。在政府、政府代理机构和公共团体内部负责研究工作和情报分析工作的分析人员。如各级政府及其部门的政策研究室、中国科学院（国情研究中心、现代化研究中心、预测科学研究中心、国家科技信息中心、中国科技发展战略研究院）、中国工程院、中国社科院等机构中负责研究工作和情报分析工作的分析人员。3.独立的研究机构和思想库。这些组织有专职的合同制雇员，他们都在从事专业性研究工作。如布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、野村研究所、天则经济研究所、世界与中国研究所、法律与经济研究所。1993年7月26日,以“制度经济学”为看家本领的民间思想库———天则经济研究所成立,这是中国最早的民间学术研究和咨询机构之一。首任社长为经济学家茅于轼。天则所秉持“独立”、“社会的良心”的信条,既不依托单位,又不取媚企业,独立地做出判断,表达自己的见解和观点,已经成为声誉卓著的“民间思想库”。1993年10月,李凡的“世界与中国研究所”成立。这也是一家不依附于任何政治与经济实体的民间机构。主旨是研究世界变化对中国的影响。2002年7月13日,“法律与经济研究所”在上海成立,发起和创立者是在民间社会影响甚大的吴敬琏教授、江平教授。这是一个云集当代中国经济与法学界顶尖级学者,以学术为旨趣,以当代我国社会变迁为关切点的民间学术机构。）4.压力集团和院外活动团体。这些利益集团通过对政策实施监控和提出各种政策主张及建议寻求对政策制定施加影响。5.党内制政策部门。一些为支持政党政治活动、维护政党利益而从事政策研究和开发的机构、部门或团体。如我国的中共中央政策研究室。中共中央政策研究室是中国共产党最高智囊机构，是中共中央的直属机关，专为中央政治局研究政治理论、政策及草拟文件。现任中共中央书记处书记兼中央政策研究室主任王沪宁是胡惊涛同志的出行保留随员。6 6.自由职业的政策咨询人员。根据签署的合同和所付的酬劳从事政策研究的社会人员。天涯论坛的网友1996年的凡天：《以广义资本看二十一世纪的世界》（2001）共八章四十一篇、《以广义资本看二十一世纪的中国》（2001）共五章九十六篇、《以广义资本析新世纪的资本扩张》（2001）、《以广义资本看新的历史时期的地缘政治与实力外交》（2002）、《广义资本论纲要——社会主义政治经济学大纲》（2003）、《写给网友的信（下）吁创中国战略思想库“民间版”》（2004）、《创建中国战略思想库“民间版”的构思》（2004）、《中国战略思想库“民间版”编纂大纲（意见稿）》（2004）、《中国战略思想库“民间版”的运作（意见稿）》（2004）。四、政策分析涉及的主要领域包括哪些？政策分析人员关注的焦点是什么？1.公共政策分析涉及的主要领域包括：环境、人口、健康、能源、交通、住房、教育、贫困、犯罪、种族、市政、社会政策、经济政策等，在其中的每个领域都会存在一些专业化的研究团体，它们关注具体的问题与局部性政策，并会提出与之相关的政策主张。当然，官方也会汇集某一领域政策状况，做个权威发布，如2007年12月26日中国国务院新闻办公室发表长达1.6万字的《中国的能源状况与政策》白皮书，详细介绍了中国能源发展现状、能源发展战略和目标、全面推进能源节约、提高能源供给能力、促进能源产业与环境协调发展、深化能源体制改革以及加强能源领域的国际合作等政策措施。2004年09月08中国国务院新闻办公室发布了《中国的社会保障状况和政策》白皮书。这是中国政府第一次公开发布一部专门阐述社会保障现状和社会保障政策的白皮书，引起社会各界的广泛关注。这部白皮书长达1.2万字，涉及养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障、农村社会保障等10大内容，全面总结了中国社会保障制度在建立和完善社会主义市场经济体制过程中取得的长足进步，并且不乏乐观地展示了世界人口第一大国社会保障的未来发展方向。2.政策过程包括问题界定、政策制定、政策执行、政策评估等环节或阶段，不同的政策分析人员可能会关注政策过程的不同阶段及其所表现出的不同内容，而且对政策过程的相关理念和假设也会有所不同，如有些人认为利益集团在政策形成过程中发挥了重要作用，另有些人认为官僚体系在政策形成过程中发挥了重要作用。政策分析人员关注焦点的不同使得政策分析的理论框架表现出多元化的特征，形成以林德布罗姆为代表的公共政策制定和执行的渐进主义范式、以米尔斯为代表的公共政策制定和执行的精英/大众模式、以本特利为代表的公共政策制定和执行的群体模式、以伊斯顿为代表的公共政策制定和执行的系统模式、（新）制度主义模式、组织化无政府模式等。五、政策分析真能起作用吗这种担忧不是没有依据，有不少人认为政策分析不过是掩饰政治冲突的一种时髦的虚饰而已，决策者为解决冲突所进行的实际上是一种实力的较量。他们更多地依赖于权术的玩弄、阴谋的策划、竞争性投票、政治上讨价还价，甚至有时候不惜付诸暴力。在政策制定过程中，理性的谋划虽说无害，但也只是一种无效的消遣，政策分析人员所做的大量专业分析实际上是枉费心机，因为各种重要问题的最终决定还是依据政治实力的对比。实践中，也确实如此。政策分析人员常常抱怨，决策者忽视了他们的研究成果，而政治家们却对此不以为然。他们认为提供给自己的许多分析结果往往不能发挥太大的作用。原因在政策分析所不可避免地遇到的一些障碍和局限，如利益和价值方面的冲突、信息不足与超载之间的矛盾、资源投入的各种限制、时间方面的压力等。所以，政策分析不是优化决策的灵丹妙药，政策分析的确不可能完全取代政治的作用，但据此而否定政策分析在政策制定过程中的影响也是不客观的。实际上，就像一些政策学家所说到的那样，“对政府决策而言，政策分析不是万能的，但没有政策分析却是万万不行的。”美国乔治·华盛顿大学政策研究中心主任阿·埃茨津奥尼说：“怎样将知识输入到政策决策当中去?这实际上是一个非常古老的问题。柏拉图依据他所处的时代对该问题进行了思考，他的独创性的解答是通过拥立一个哲学王将政策分析与政策制定的功能集于哲学王一人身上。……但这种思考已不能服务于现代社会，在我们这个现代社会中知识呈爆炸性的增长，而政策制定者不是知识的创造者，即使他们在被选进或任命为政府官员以前是，而在他们担任了政策制定者之后就不再是了。”他又说：“一旦我们认识到这两种社会职能——两种专业、两类杰出人物的群体(指政策分析家和政策制定者)——他们具有互补性，但相互之间又不能归纳和转化，那么对政策研究所讨论的问题就不得不予以正视了。一个称做是‘空中楼阁’的偏向是知识的创造者热衷于创造他们感兴趣的和对他们自身有价值的知识，而与此并行的问题是政策制定者没有察觉到有不少可以被他们利用，并与他们决策有关的知识……6 ，假定存在相关的知识和一位思想开放型的政策制定者，便产生了将两者联系起来的桥梁设计问题：如何将知识由知识的创造者输送给政策制定者。……对于权力在知识的创造者与政策制定者之间的互动中所起的作用，我们所知甚少，因而值得加以充分关注。同样的报告，如果是由一个建立广泛联合又取得一致赞同的委员会作出的，那么，它的影响就会比一个专家小组作出的大得多……，赤裸裸的权力同没有支持者的知识同样软弱，二者的结合是在知识与决策之间架设桥梁的最佳途径。”美国学者的上述观点指出了两点：其一，为了适应现代复杂化社会的决策需求，政策分析与政策制定的功能必须分化。这就是说，必须建立一支政策分析家的队伍，由他们设计解决基本社会问题的诸多备选方案，而政策制定者的职能则是基于政治、经济、社会与文化的需要在这些可行的备选方案中进行选择。其二，在知识、权力、政策制定之间存在着互动的因素，知识与权力的结合，知识向政策制定系统的投入，是决策科学化的必由之路。具体来说，政策分析能够减少决策失误和决策机构的低效率。1.决策的失误决策失误分为两种，一种是难以避免的决策失误，另一种是可以避免的决策失误。可以避免的决策失误是指决策所必须的信息、资源、证据完全具备，但由于缺乏科学的决策方法和程序造成的决策失误。这种决策失误虽说不是分析的责任，但缺乏分析是一个重要的原因，例如，从新中国建立以后到实行计划生育以前的人口政策就是这样一种决策失误。难以避免的决策失误是指决策所必须的信息、资料、证据不充分，或者有关事件的未来发展尚未充分展现出来，或者决策所涉及的问题复杂，带来大量的不确定因素，从而导致的决策失误。例如，中国改革十年中出现的某些决策失误，如物价政策、教育政策的失误，就属于这类失误。虽然这类失误是难免的，但运用政策分析，原本可以把损失控制在最小。事实上，在所有的决策过程中，政策分析都能帮助决策者作出更好的选择。2.决策的低效率在政府部门中，往往表现出在决策上的低效，这在几乎所有的国家全都一样。造成这种现状的原因是多方面的。第一个原因是政府部门中参与决策的决策者或潜在的决策者人数多，他们又各自代表不同的利益集团，这时很难就目标选择达成一致意见。第二个原因是政府机构使用的决策程序和决策方法十分落后。官样文章、公文旅行、议而不决等等，是这种决策程序的一般特征，而引起巨大社会危害的“试错法”是最常见的决策方法。这样，频繁的决策失误及其带来的严重后果几乎就是可以想见的了。第三个原因是政府工作人员不称职，他们几乎没有政策科学的任何知识，没有受过政策分析的任何训练。在有些政府机构，几乎就没有专职的政策分析员。以上原因归结到一点，还是缺乏分析。就是说，我们并没有充分和恰当地使用分析方法去发现我们的目标，理解并解决我们的问题。在所有这些方面，我们只能寄希望于政策分析。政策分析能够帮助解决的公共问题是多种多样的：比如，选择垃圾车的行车路线，缩短消防队的响应时间，提高教室的使用效率，改善交通信号灯的控制，筹划战争战略，制定太空航行计划，等等。公务员考试介绍公务员招考职位按性质和权责的不同大体分为“A类”和“B类”、“C类”，以中央、国家机关公务员为例予以说明。“A类”——综合管理类主要包括在中央、国家机关和中央国家行政机关派驻机构与中央垂直管理系统所属机构中，从事政策、法律法规、规划等的研究起草工作和政策、法律法规、规划实施的指导、监督检查工作，以及从事机关内部综合性管理工作的职位(如国家计委综合司从事经济形势分析和政策研究的职位)。“B类”——行政执法类主要包括在中央、国家机关和中央国家行政机关派驻机构与中央垂直管理系统所属机构中,从事机关内的专业技术工作、对机关的业务工作提供专业技术支持的职位(如某些机关内部的财务会计职位)；实行中央垂直管理的行政机关中直接将各项具体规定施于公民、法人和其他组织的行政执法职位(如基层海关中从事海上缉私或现场查验工作的职位)。C类职位——专业技术类6 主要包括在中央、国家机关和中央国家行政机关派驻机构与中央垂直管理系统所属机构中从事专业技术研究、开发的人员。三类职位公共考试科目都是《行政职业能力测试》，A类、B类职位要求考《申论》，C类职位侧重于专业科目，具体科目由各中央国家机关命题，如报考税务机关，就要求考《行政职业能力测试》+《税收专业知识》。“申论”一词，取自“申而论之”，是指根据所给材料引申开来，发出议论。申论含有申述、申辩、论述、论证之意。申论考试是对考生阅读能力、文字水平及分析、解决实际问题能力的一种综合考察方法。申论考试所提供的，一般都是社会性较强的背景材料，对政治、经济、法律、文化问题均由所涉及；所考的试题一般也都是现实性问题。因为公务员对社会生活的方方面面都应当关心，应当有所认识、有所思考，对社会热点或大众传媒关注的焦点也应有所了解，否则很难有较高的思想水平和较强的分析问题、解决问题的能力。公考综合管理和行政执法申论写作区别公务员考试中综合管理类职位和行政执法类职位申论考试的文章写作区别可以从以下三方面进行把握：　　第一，《2010年度国家公务员录用考试公共科目考试大纲》关于综合管理类职位的公务员申论考试要求——“提出和解决问题能力——要求借助自身的实践经验或生活体验，在对给定资料理解分析的基础上，发现和界定问题，作出评估或权衡，提出解决问题的方案或措施。”它所对应考察的正是公务员策论文章：所谓发现和界定问题，作出评估或权衡，即指出该问题存在的不足及其该问题的正面宏观意义等，需要高度重视、加以解决，然后提出对策方案。作为综合管理类的公务员考生，其策论文章，一般需要通过材料中的具体问题，把握一个宏观深入的角度切入，如2009年国家公务员考试综合管理类职位的公务员考生需要从产业结构升级和粮食生产两个具体问题之上把握一个更宏观的视野，即经济的协调健康发展问题，强调文章中社会问题切入的宏观性、全局性，文章中的对策既要充分利用材料，从而确保针对性、具体性，又不能单纯拘泥于材料，需要对材料加以提炼、升华和拓展，体现出一定的全局高度和思想深度。第二，《2010年度国家公务员录用考试公共科目考试大纲》行政执法类职位的公务员申论考试要求——“解决问题能力——要求运用自身已有的知识经验，对具体问题作出正确的分析判断，提出切实可行的措施或办法。”公务员行政执法类职位的申论依然需要考察策论文章，只不过和综管类文章相比，要求有所不同、难度有所下降而已，没有特别要求你“视野开阔、见解深刻”，它可以选择材料中某个较大的具体问题切入，思路上中观即可，而不必像综合管理类那样必须扩展升华到很宏观深刻的角度上，没有将宏观性、深刻性作为阅卷的必备要求，最多只是作为公务员考试参考，要求较松、难度较低，如2009年国家公务员考试行政执法类职位的公务员考生只需就材料中的产业结构问题或粮食安全问题当中的任何一个作为文章切入点即可，做到“见解比较深刻”；而综合管理类在题干中则要求公务员考生“视野开阔、见解深刻”，需要把产业结构升级和粮食安全问题放到一个更为宏观、深刻的背景下作统筹考虑，即经济的协调健康发展或者说经济又好又快发展，而这构成了综管类文章的必须的阅卷标准之一，缺乏这种宏观性和深刻性，文章很难进入优秀公务员卷的序列。第三，相应，同是公务员策论文章写作，其本质都在于测查公务员应试者是否具备未来决策管理者的能力和潜质，但区别在于，综合管理类职位的公务员考生写作时在充分利用材料，对材料进行吸收、转换、整合的同时，更需要强调将具体问题提炼出全局性、深度性，对材料进行提炼、升华、拓展，达到公务员考试大纲所要求的“视野开阔、见解深刻”，这一点也是文章的重要阅卷判断标准之一；而行政执法类职位的考生能写出上述感觉固然更好，可这不会构成阅卷的基本要求，也就说，要求放低、难度下降，不做特定要求，一般能就材料中的一个较大具体问题，在材料的基础上有所提炼、深化即可。6