让公共政策的制定更民主

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1、让公共政策的制定更民主《人民日报》白龙2011年03月16日　　随着城市规模的不断扩张和社会结构的日益多元，传统的“政府万能”论已经很难应付纷繁复杂的城市治理。从“行政本位”向“公共管理”的转变，要求公共政策在制定的过程中，最大限度地凝聚各方共识，实现多个主体的协作治理和共同治理。　　1.“禁放”背后的公共政策　　●两次民意互动体现治理思维的改变　　2月，人们在欢度春节的同时，一场讨论牵动着各方：要不要禁止燃放烟花爆竹？这样的讨论，近年来每逢春节几乎都要重演一次。　　辩论双方都各有理由。支持燃放者认为，春节燃放烟花爆竹是中华民族春节文化的重要内容，作为民族的传统文化

2、应该得到尊重。“人们的风俗习惯和传统文化不是哪一个人制定的，也不是哪个规定说它可以实行、可以禁止的。”民俗学家齐守成的观点代表了很多人的看法。　　“禁放”派则提出了几条很现实的反驳理由：首先是安全问题。每年春节期间，各地都有人因燃放烟花爆竹被炸伤，因燃放而造成的火灾事故也屡见不鲜。其次是噪音扰民。震耳欲聋，甚至连夜不休的燃放声严重干扰了居民的安宁；另外还有社会成本问题。以北京为例，今年春节的前6天里，共投入286万人次参与安全燃放管理工作，耗费了大量的时间和人力。　　人民网就此推出一项民意调查。截至2月17日21时，近1.7万人次参与的调查显示，选择“不支持”燃放烟

3、花爆竹的占54.5%，选择“支持”的占了43.1%，还有2.4%的投票认为“无所谓”。从结果上来看，虽然选择“不支持”的占多数，但比例上并没有超出“支持”者太远。如果有关政策选择禁放，这43.1%的投票者的需求怎么处理？　　众口难调的选择偏好，以及观点各异的讨论，考验着公共政策的制定者。只有将政策制定得更科学、更精细，才有可能回应各方需求。　　实际上，在对待燃放烟花爆竹问题上，北京市的相关政策也在逐步调整。在1993年北京“禁放”规定出台之后，规定本身至少经历了两次与民意之间的互动。　　第一次是在2005年底，面对客观存在的民意诉求，北京市修改规定，以“限放令”取代

4、“禁放令”。依照当年12月1日起施行的《北京市烟花爆竹安全管理规定》，除八类禁放地点之外，五环路以内地区可在规定时间内燃放。在燃放时间上，规定除“农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时”外，都不可以燃放烟花爆竹。　　今年，作为与民意的又一次互动，北京新增八类烟花爆竹禁放区，收紧了限放政策。根据北京市政府2月14日发布的《关于进一步加强烟花爆竹安全管理的通告》，新增广播电台、电视台和报社等八类区域为禁放区域，并首次明确规定，全市高层建筑物以及外墙装有保温材料的建筑（构筑）物全部列入烟花爆竹燃放禁止范围。同时，平房区以及燃放空间狭小的居民区也禁止燃放。这

5、也是“禁改限”以来北京首次缩小燃放范围。　　“公共领域的讨论，以及背后相关政策的调整，体现了现代社会治理思维的改变。”清华大学公共管理学院郑振清博士认为，在决策问题上，从由上而下的“行政本位”到上下互动、多元复合的“公共管理”的转变是大的趋势，是决策科学化、民主化的具体体现，也是从这次讨论中应当汲取的重要启示。　　2.城市管理呼唤“多中心治理”　　●公共决策要与公民互动　　事实上，烟花爆竹“禁”与“限”的问题，只是这个拥有千万人口的超大型城市在管理中遇到的问题之一。近年来，在交通拥堵治理、环境治理等诸多领域，公共政策的每次调整，都会引起热烈的讨论。而要使公共政策与民

6、意实现良性互动，让公共政策能够恰当平衡各方的利益和诉求，就必须不断提高公共政策制定过程的民主化水平。　　“在全球化和市场化的背景下，传统的行政管理的概念、思维和工作方法很难应对日趋复杂的社会事务，新的公共管理理念与工作方法应运而生。”郑振清介绍，公共管理应该是政府通过制定公共政策，与多层面的社会组织一起，共同处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。　　毛寿龙是中国人民大学公共政策研究院教授，早在10年前，他就将“多中心治理”的概念引入国内。“在大城市治理中，政府并不是万能的，‘多中心治理’强调不同层次、不同规模、不同类型的社会组织合作共治，共同处理大城市所面临的问题

7、。”他解释。　　在这方面，浙江省杭州市的做法走在了前面。　　今年1月11日，一场“民主民生平台建设”专题会议在浙江杭州召开。平台旨在架起政府和社会各界之间沟通的桥梁，为城市治理提供建议，进而凝聚共识、形成规则。这种模式被称为“社会复合主体”的新发展思路，它是由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与而形成的多层架构、网状联接、功能融合、优势互补的新型主体。　　以杭州“市民之家”市民代表工作机制为例，市民代表是在人大代表、政协委员等基础上，通过自荐、推荐等方法，初步计划按常住人口千分之三的比例产生，这些市民代表今后可以列席市委、市政府有关会议；参与涉