简析政行二分范式的历史与发展立足点

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1、简析政行二分范式的历史与发展立足点前言：1990年继威尔逊之后，美国著名行政学家古德诺发表,《政治与行政》一书，扬弃了传统的立法，司法，行政主要分法，更为明确地指出政行二分的范式，即政治是政府意志的表达，行政是政府意志的执行。至此使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来，成为一门独立的学科。一个新事物的出现（虽说行政是从政治中分离出来的，但还是脱胎于政治，而形成的一种政府新的职能）总要将经历一段逐步被人认可接受或者反对批判的过程。而正是在批判和认可的过程中，才能使之更加完善，而愈具有活力。其间产生了一个伟

2、大的议题，既是对行政二分范式的认识。争议在于二分，主要围绕whyandhow，即为什么分，怎样分。Why主要是因为面临现状的困境而要进行改善，刻不容缓。而how就是根据不同的时代背景提出的分法了。甚至提出根本不能区分。围绕这个议题，主要产生了几个学派，但现在只对正统与批判时期政行二分范式的认识做出简析。一，正统时期对行政二分范式的认识西方行政学发展的正统时期是20世纪20年代至30年代。其划分依据是这一时期的行政学家继承来了早期行政学的基本信念，认为：“真正的民主和真正的效率是统一的”，经济与效率是行政管理

3、的基本准则。这一点就要联系当时的时代背景来说明为什么把经济与效率作为准则。现在我们知道需要是科学发展的内在动力，“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。行政学之所以在美国首先提出，很大程度是因为美国政体的发展与巩固时期，两党制繁盛时期造成的弊端。就像威尔逊所说“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管他当初曾今一度是很简单的，政府曾今由少数人来主宰，而现在它却由大批大批的人主宰。”政党分肥制，就像中国封建时期的改朝换代的一朝天子一朝臣的动荡，容易出现任人唯亲和党派倾轧的

4、局面，对于国家政局的稳定是很大的威胁。当然不可否定美国两党制作为政府机关主要组织机构的重要作用，它的存在与美国作为一个新兴独立国家的飞速发展是分不开的，这种制度适应美国土壤的发展而呈现出旺盛的生命力在这里就不赘述了。但它出现的问题就像威尔逊所说，“我们的政府正同身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了，他得到了力量，却没有学会举止的方法。”随着政府体制的发展扩大，机构庞杂而导致效率低下的通病形成了行政学的需要。自美国《独立宣言》发表后，民众对宪法的虔诚超过对宪法执

5、行的关注。人们认为行政不过是一些技术方面的问题，没有宪法制定崇高性。而随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大，与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了。加之工业革命的推动，市场经济的发展，向政府管理呈现了大量技术性难题，科学技术的发展和人们理性化追求效益的冲动形成了人们对于效率提高的需求，使得应运而生的行政学又有了经济与效率的准则。对整形二分范式的认识不能不从行政学的开山鼻祖威尔逊说起，他在其著作中对于行政的实质的说明主要是通过将其与宪政制度等概念进行比较来揭示的。他认为行政不属于政治范畴，

6、行政管理不属于政治问题。他将政治问题定义为宏观的，关乎国计民生的总趋势，而行政则是一些细微的具体事项。威尔逊因其担任美国第28届总统体会到的关于政治与行政较为具体和生动的区别，既是无论是专制制度还是民主制度，主要的争论点都是“谁掌控权力”，往往忽略了“如何行使权力”。针对这个问题威尔逊敏锐的意识到了如何避免政党分肥制的弊端，作为一个实践主义者，他提出了用文官制替代分肥制，相信受过高等教育的行政人员因其见识，气度，与人民利益相关的正义感可以使专断独裁成为不可能。对于行政的执行明确地提出了不单是执行，还应该具有

7、民主自由的思想。执行不应该是一种纯粹被动的工作，而应该是一种有一般手段和特殊手段的区别工作。一般手段是指执行日常工作事项，而特殊手段的作用在于因其与政治的分离而具有的对专断独裁的政策做出的拒绝反应。与中国古代“将在外军令有所不受”相比，有着“军令不正，将可有所不遵”的进步性。对于机构庞杂的政府，行政的监督作用可预防政府行为偏离轨道。这里，威尔逊划分了政治与行政的范围，指出了行政管理的运行方式和适用范畴及应具有的相关要求，为后来关于行政学事实与价值的鉴定标准勾画出一个初步的框架。对政行二分进一步阐释的功臣是美

8、国著名行政学家古德诺，他在所著的《国家的主要功能》中明确了政治与行政的区别事实，即政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。具体阐述是指：政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一两种主要功能将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。这里提出了行政从政中独立出来的重要性，但这个观点已是老生常谈，没有新意。古德诺的贡献在于他提出了协调的观点，即政府之间的分工不可能像