法治视野下的人民政协机构参与基层协商民主制度化建设研究

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1、法治视野下的人民政协参与基层协商民主建设研究摘要：基层协商民主面临推动力不足、群众民主政治素质薄弱、技术欠缺、核心理念未能得到有效保障四个方面的困境。人民政协是联系地方党委政府和群众之间的桥梁和纽带，可以充分利用其体制优势、组织优势，在推进基层协商民主建设中可以发挥独特的重要作用。在中央提出实施依法治国的战略背景下，人民政协参与基层协商民主建设需要在法治框架内进行。关键词：政协工委基层协商民主法治2015年2月，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出：“要稳步推进基层协商，按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协

2、商民主建设协调联动机制”。注释：1．《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，新华网：http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2.htm，2015年2月19日；基层人民政协是联系地方党委、政府与人民群众之间的桥梁和纽带，对于基层协商民主建设完全可以发挥独特的重要作用。法治是民主建设的根本前提和可靠保障，党的十八届四中全会提出依法治国，建设社会主义法治国家的根本方略。当前学界关于基层协商民主的相关研究，较少涉及法治因素。因此，本文试图在法治视野下，进行人民政协参与基

3、层协商民主建设问题研究，以推进其法治化建设。一、基层协商民主发展面临的主要困境在中央顶层设计的支持下、地方党委和政府的领导下，广大人民群众以及各级社会组织的积极参与下，基层协商民主开展十多年来，取得了一定的成效。协商活动的参与渠道越来越广泛，党政干部和人民群众参与协商的意识日渐提升，协商形式不断创新，协商内容日益深化，22协商程序逐渐完善，协商民主的作用发挥越来越重要。但因一些主客观因素的制约，基层协商民主也面临一系列发展困境，影响了其长期机制化建设。（一）基层地区推进协商民主发展的动力不足。民主政治进程是长期持续、不懈努力的动

4、态过程，基层协商民主的发展同样如此，需要地方党委和政府持续稳定的推动。在国内具有一定影响力的温岭民主恳谈会，其开端、发展已经历了十五年的时间，得到了地方党委和政府的大力推动，温岭市委专门成立了市级层面的民主恳谈办公室来专门推进该项工作。但除了一些取得典型成效的地方实践，大部分基层地区都存在党委和政府推进协商民主动力不足的问题。基层单位的私利性。“根据‘经济人’假设理论，地方党委和政府既有公共性的一面，也有追求自身利益最大化的‘理性经济人’特征”。2．黄丽：《“理性经济人”假设：演进与批判》，载《佛山科技术学院学报（社会科学版）》

5、，2008年第3期；在实际工作中，基层单位和部门也客观存在着追逐“政绩私利”的内在动因，以上级的目标绩效考核为工作导向，追求自身利益。当前，对基层的考核项目则仍然主要集中于经济数据、征地拆迁、招商引资等硬性指标方面，基层地区则将主要精力集中于应对这些硬性指标的任务考核工作中。虽然中央提出了要大力推进基层协商民主建设，但因其仍处于探索中，没有明确的发展目标考核任务，因此，基层地区在工作中对开展协商民主缺乏足够的22重视。协商民主的工具性。面对转型时期社会阶层多元化、利益复杂化所引发的矛盾突出、群体性事件频发的社会治理局面，基层地区

6、将协商民主作为创新社会治理的一种探索，客观上推动了协商民主的发展。但也使基层协商民主发展呈现短期工具性特征，在出现矛盾和冲突时，一些基层党委和政府搞形式上的协商民主作为解决问题的应急之举，当矛盾得到解决或缓和时，就将协商民主束之高阁。或者在出台一项公共政策时，利用协商民主使之形式合法化，而不是在之前通过协商对政策本身进行讨论，使之内容科学合理化。基层开展协商民主的临时性、工具性特征明显，缺乏常态性的机制化建设。领导个人的投机性。在中央高度重视并鼓励地方积极探索创新基层协商民主的背景下，“私利性”的政绩因素，也使地方的主要领导易出

7、现政治“投机性”倾向，开展协商民主建设的主要目的是为了得到上级组织的重视与肯定，以作为获取个人升迁的政绩资本。虽然客观上推动基层协商民主有了一定发展，但因带有很强的急功近利色彩，忽视了协商民主建设与发展的客观规律，追求形式上的创新而缺乏实在的内涵。“投机”性特征也往往使一些基层协商民主带有强烈的“个人色彩”，一种协商民主的实践形式随着主要官员的离去而面临“人走政息”的局面，基层22协商民主建设缺乏可持续性。（二）村民民主政治素质较为薄弱。公民的民主政治素质是现代民主政治发展的重要条件，民主政治素质包括参与意识和参与能力两个方面。

8、对于协商民主来说，参与意识是其开展活动的基础，参与能力则关系到其活动的效果。当前，基层群众的民主政治素质较为薄弱，影响了基层协商民主的开展。一方面，基层群众参与民主政治意识不足，影响了协商民主的公共基础。虽然基层群众越来越重视自身的民主权利，但因生产与生活压力、