旧城区拆迁改造政策之探讨

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1、旧城区拆迁改造政策之探讨发布日期:2009-12-10旧城区改造是有步骤的、局部或整体的改造和更新老城市的物质生活环境，以便促进城市的发展，包括危房改造，道路交通等公共服务设施的更新，城市功能的完善，产业布局的调整等。为实现这一目标，各地政府根据《中华人民共和国城市规划法》，结合当地实际，通过行政立法的方式制定“城市规划”，并结合国务院《城市房屋拆迁管理条例》和地方性法规配套出台了各地《城市房屋拆迁管理办法》，以此来为旧城改造提供法律和政策依据，规范和协调其中的利益关系，确保旧城改造实现提升城市品位，促进城市发展的目标。   旧城改造政策本质上是地方政府等权力机关为了城市发

2、展的目标而对旧城资源的权威分配。利益与代价是相伴相随的，要制定和执行旧城改造政策，必然涉及到为此获益和付出代价的主体。在目前各地的旧城改造运作模式中，一般是由地方政府制定旧城改造规划，开发商进行拆迁和建设，涉及到的主体有地方政府、旧城改造的开发商和旧城区的房产所有人三大主体。推进旧城区改造步伐，必须要兼顾到这三大主体的利益。在政策研究方面，要充分考虑利益分配的问题。   一、三大主体的利益与代价分布状况政府推行任何一项公共政策，必然伴随的是利益分配方式的变化和利益格局的调整。在变化和调整的过程中，公共政策的获益主体和代价主体有时候是重合的，有时候是分离的，就是说由公共政策带

3、来的利益与为公共政策付出的代价并非总是同时集中于同一社会群体身上。有些人为政策付出了很大的代价却一无所获甚至利益受到损害，而有些人没有付出代价或付出很少，却获得了很大的政策利益。在旧城改造政策的执行过程中，三大主体会有不同程度的利益获取和代价付出。对于地方政府来讲，政府除了代表公共利益外，也有着自身的利益。我们从中可以判断，在制定和执行旧城改造政策的过程中，地方政府有维护地区公共利益和自身利益的要求。通过旧城改造，使城市面貌得到改变，城市经济得到发展，居民生活更加舒适便利，这是其作为公共利益的代表而获得的利益。同时，通过旧城改造，地方政府还可以从拆迁后的土地上获取土地使用权

4、出让金，增加了部分财政收入，这是地方政府的自身利益。而地方政府付出的代价则是花费成本进行旧城改造规划的设计和论证，对旧城区需要拆迁改造的房屋等资产提出补偿方式和补偿标准，甚至于要直接支付补偿资金，并对房产所有人进行拆迁的说服和沟通，在遇到特别大的阻力后，甚至动用警察等力量进行强制执行。对于开发商来讲，旧城改造的开发商作为一个纯粹的私人组织，目的就是要从中获取最大化的经济利益。目前，开发商在旧城改造中一般要支付拆迁补偿安置费用、拆迁资产评估费用、土地使用权的出让金、投资建设房产等的建筑费用和营销管理费用。这些费用是开发商付出的代价，但其获利空间仍然是可观的。由于老城区一般都是

5、当地的经济、政治、文化的中心，这里的土地都是处在“黄金地带”上，市民都愿意在那里生活、经商，所以开发后的房产或商铺价格较高，销售也很好，开发商的利润也就不言自明了。为了获取更多的利润，开发商一方面尽量降低旧城资产的补偿标准；另一方面，通过游说规划和城建部门，以做“城市标志性建筑”、“政府重点工程”或其它多种理由把楼盘的容积率大大提高，利润就会以几何基数增长。对于旧城区房产所有人来讲，进行旧城改造，一个最大的问题就是房屋拆迁问题。目前，拆迁安置大致有两种方式：一种是市场价补偿安置，即按照被拆迁房屋的房地产市场评估价和被拆迁房屋的建筑面积，给予被拆迁人货币补偿；二是异地产权房屋

6、安置，即对符合条件的被拆迁人，以被拆迁房屋建筑面积为基础，在“拆一还一”的基础上，再增加地段级差面积。采用第一种补偿安置方式，补偿的标准一般情况比较低，拆迁补偿金远远不能保证居民在城区购买一套新的商品房。为了在城区生活，很多家庭不得不拿出多年的积蓄，甚至背负外债或银行贷款去购买商品房，家庭的生活质量随之下降。采用第二种补偿安置方式，一般是将被拆迁的居民安置在偏远的郊区，表面上居民的居住面积扩大了，但是房产的价值却难抵旧城区的老房子。一部分居民由于离开了城区，增加了生活成本，享受优质教育资源、医疗服务资源以及其他公共服务的机会随之丧失，有可能被边缘化。另外，一部分居民的部分经

7、济来源就是在居住区的临街店铺做一些小生意，旧城改造也随之使他们丧失了部分收入来源。因此，无论采用哪种补偿安置方式，居民的总体利益会不同程度地受到损失。   通过分析，我们发现通过实施旧城改造政策，地方政府、开发商是获得了利益的，而一般情况下旧城区房产所有人的利益会受到损失。因此，旧城改造政策的利益与代价是呈非均衡状态分布的。在制定政策时，要确保政策的合法、合规、合情、合理。   二、旧城区改造政策的制定一是旧城区改造政策作为政府的公共政策，必须要具有其合法性。这种合法性至少有两个方面：一是法律的合法性，即政策过程必