试论我国农村新型治理结构的重构

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1、试论我国农村新型治理结构的重构吴小北摘要］改革开放以来，农村所发生的经济、社会变迁推动着我国乡村治理结构的转型，也催生了村民自治这一新型的基层民主制度。在村民自治这一制度架构下，一种基于治理理念的新型农村社会治理模式成为可能，即以村民委员会民主选举制度为核心，以村务公开为制度保障，通过培育具有自主治理性质的乡村社团组织，发掘传统乡村社会的文化资源，将制度创新与本土资源的发掘结合起来。　　［关键词］村民自治;乡村治理;基层民主;社会文化基础　　一、由统治到治理:新时期中国乡村治理关系重建的理论基础　　无

2、疑，中国传统乡村治理关系模式正逐渐丧失其对乡村社会政治经济利益的整合能力，乡村社会所发生的变迁正在深刻地改变着传统乡村的治理结构，推动着中国乡村基层治理模式的变革。自20世纪80年代以来的农村村民自治实践，为这种治理变迁做出了重要的注解。在这种情况下，如何理解中国乡村治理关系变迁的方向问题值得研究者思考。依笔者之见，目前流行于国际学术界与实践界的治理理论无疑为这种思考提供了一个有益的理论阐释工具。　　首先，治理理论是研究当前发展中国家治理困境问题的一种理论尝试。对于发展中国家的政治体制选择与政府管理模

3、式问题研究，以往西方学术界通常采用“民主化”及“现代化”理论范式。然而，自20世纪70年代以来，人们日益发现这种以西方的所谓民主价值为标准的制度设计并未取得预期效果，相反，还使许多发展中国家陷入一种现代化的“陷阱”———政治动荡、经济衰退、道德滑坡。发展中国家在引入西方“先进”治理理念和制度的同时，自身陷入了一种“统治危机”。这种情况下，一部分经济学家、政治学家与行政管理学者开始思索发展中国家的“特殊性”，力图寻找一种有效的理论模式，使其能够把民主法治价值与发展中国家的实际衔接起来，解决后者在发展中出

4、现的治理困境。治理理论由此应运而生，并迅速成为国际学术界解释发展中国家治理问题的“时髦话语”。　　从我国乡村治理关系变迁的背景来看，以村民自治制度为核心的中国乡村秩序的重建同样根源于中国乡村发生的“统治危机”:乡村基层社会结构的多元化，乡村公共事务的复杂化，以及传统乡村权威合法性的缺失等。这些变化在客观上对传统乡村统治模式提出了挑战，形成了乡村治理中的“不可治理性”危机。因此，传统统治模式如何应对这种挑战，建构合理的乡村治理关系模式，业已成为当前中国乡村重建中的重要任务。　　其次，从治理理论本身而言，

5、它与中国当前的乡村民主建设有着相当的吻合。如学者们所揭示的，治理理论的核心理念包括以下六个方面:(1)合法性(legitimacy)，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态;(2)透明性(transparency)，即政治信息的公开性;(3)责任性(accountability)，它指的是管理人员对其行为的负责程度;(5)回应(responsiveness)，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应;(6)有效(effectiveness)，主要指管理的效率。［

6、1］对于中国乡村治理的建构而言，其目标同样是建立一种具有合法性权威，负责、高效、依法的乡村政治秩序。　　再次，治理理论有助于解释与解决中国乡村社会结构重建中的问题。治理理论事实上是一种国家权力向社会的“回归”，强调特定辖区内治理主体的“多元性”与群体参与。改革前中国乡村治理的弊端就是行政权力的高度集中，国家通过政治权力与超强意识形态的统摄作用，严密地控制着乡村社会。这种情况下，国家与社会高度重合，社会缺乏一种自治性空间。20世纪80年代以来，中国乡村社会结构发生了巨大变化，乡村社会利益结构逐渐趋向多元

7、化。这种情况下，以民主选举为核心的中国农村村民自治制度开始在广袤的农村大地上勃发出令人振奋的生机。这种乡村基层民主制度建设不仅是对传统统治模式的一种突破，而且也是对乡村社会新型治理方式的一种可贵探索。既然是探索，改革过程中就必然会遇到各种难题与阻碍。这种情况下，用治理理论来对实践中的问题解决进行指导显得尤为必要。　　二、通过培育乡村自治组织促进村级治理主体的多元化　　20世纪70年代中后期以来，我国乡村社会最重大的变化可能要算乡村自组织社团的出现了。笔者在另一篇文章中，对乡村自组织社团的复兴极其影响做

8、了深入的分析，认为这种自组织社团是中国乡村民主建设的社会组织依托。［2］但是，在现阶段我国村民自治制度构建过程中，群众自组织社团的作用被有意或无意地忽视了，致使这种乡村治理重建演化为乡镇政权主导下的权力调整，而未能使其步入良性循环的制度化轨道。例如就乡村制度重建中的民主选举而言，研究中国农村村民自治制度的学者王旭发现，在许多影响基层选举成败的关键性因素中，“首要因素在于各级地方官员贯彻村委会组织法作的努力。许多基层选举取得的成效取决于政府官员尤其是民政部