土地制度、城市化与财政金融风险——来自东部一个发达地区的案例

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1、土地制度、城市化与财政金融风险——来自东部一个发达地区的案例　外延扩张的城市化90年代末以来城市化的提速，既反映了工业高度化后城市化与工业化相匹配的客观要求，更主要表现为政府主导的城市规模的外延扩张。到1998年，东部发达地区的Z省人均GDP超过2000美元，工业化水平超过60％，35个设市城市以占全省0.5％的土地创造了80.4％的国民生产总值，但城市化水平仅为33.5％。从1999年开始，Z省经济发生从小规模的乡镇企业、小城镇和专业市场向产业升级、企业集中于园区及城市迅速扩展的重大转型。这一轮城市化突显两个重要特征：政府主导。为了推进城市化，地方政府一方面

2、不断修订城市规划，从1998年至今，S县和Y市分别作了3次城市规划修编，将城市规划面积分别扩大了30～40平方公里。另一方面就是在城市基础设施投资中扮演主要角色，包括兴建市政设施、交通、水利、广场、办公大楼等。S县为建设新城投入了140～150亿元，每年建设资金达60亿元左右。J市政府自2000年以来在城市建设方面总投资为233亿元，每年建设资金达58亿元。Y市政府1997～2003年投入城市建设和基础设施资金达近50亿元，仅2003年就达18亿元之多。外延扩张。Z省规划部门统计，2004年，全省33个县级市以上的城市在建面积为1509平方公里。2000年至2

3、004年五年间，城市面积扩张平均每年达126.4平方公里，是前五年的3.4倍。具体表现为：一是征新地。Y市于1988年建市时只有11.05平方公里，到2000年城市面积拓展为27平方公里，2002年为38平方公里，2003年为45平方公里，2004年遇到宏观调控，为50平方公里。平均每年向外扩张5平方公里。二是划新区。2001年，J市撤县建区，全市面积由原来的293平方公里猛增到2045平方公里。三是建新城。2000年S县从老城区搬出，在原先仅占地1500亩的开发区上建新城。2004年已达23平方公里，配备面积达38平方公里，城市规划控制面积已达100平方公里

4、，县城面积年均增长17.7％。　　　　城市扩张的财政效应地方政府对城市扩张的热衷，其中一个主要原因是：它可以使地方政府财政税收最大化。从调查反映的情况来看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展，发达地区的政府财政就是一个“土地财政”。由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，成为地方财政预算内的支柱性收入。在S县，2001～2003年，由建筑业和房地产业创造的税收（含营业税和企业所得税）分别为16155万元、20054万元和26875万元，是地方税收中增幅最

5、大的两大产业，2002年分别比上年增长92％和25.7％；2003年分别比上年增长13.9％和51.6％。土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。2003年S县的土地出让金收入为19.2亿元，占预算外收入的69.3％；J市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58％；Y市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60％。与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，

6、如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲，仅2003年S县土地部门的收费总量就达2.1亿元。在S县、J市和Y市，去除难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40％，而出让金净收入占预算外收入的60％左右。几项加总，从土地上产生的收入就占到

7、地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。地方政府收入对土地及土地相关产业扩张的过度依赖，既有现行税制设置的原因，也有政府收入从土地上征税难且数量微的客观现实。第一，在制造业税收的大部分被中央政府分享的情况下，城市扩张成为地方政府扩充税源的最有效途径。在现行分税制下，增值税的75％上解中央，25％留作地方，近几年来增长较快的所得税也改为共享税，使得像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。S县2003、2004年的财政总收入分别达到30.8亿元和38亿元，但留在地方的收入分别仅13.5亿元和

8、17亿元，Y市2003年的财政总收入近