城市化、信用与土地财政

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1、赵燕菁：城市化、信用与土地财政【摘要】土地财政是中国城市化启动的关键制度，对于城市化原始资本的积累起到重要作用。土地财政也带来资源浪费、金融风险和贫富分化等一系列问题。简单地放弃土地财政并转向税收，可能带来一系列风险。土地财政不应简单放弃，而应随着城市化的推进、完成而不断升级乃至逐渐退出。在此之前，土地财政不应轻言放弃。“先租后售”保障房制度，可以利用土地财政为劳动力的城市化提供原始资本。　　【关键词】城市化土地财政住房制度　　引言　　改革就是一系列选择。但哪个选择真正改变了历史，当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一个完整的设计。甚至“土地财

2、政”这一名词，也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，成为全球经济成功与问题的根源。　　中国特色发展道路的核心，就是“土地财政”。这一模式是否可以持续?是否还能改进?还是必须全盘放弃?乃是攸关国家命运的重大抉择。但由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。　　好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立，

3、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。“土地财政”背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、复杂。本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考“土地财政”改变可能带来风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。　　1正确评价土地财政的功过　　1.1信用：城市化的催化剂　　城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”?绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。　　城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值，说到底，就是其所处区

4、位公共服务的投影。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资(fixedcost)。传统经济中，一次性投资的获得，主要是通过过去剩余的积累。这就极大地限制了大型公共设施的建设。基础设施巨大的投资，成为制约城市发展的主要障碍。　　突破性的进步，来自于近代信用体系的创新。通过信用制度，未来的收益可以贴现到今天，使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖，转向预期收益。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能[i]。技术进步和信用制度的结合共同启动了城市化与工业化。没有信用制度和原始资本，科技创新不过是又一个昙花一现的奇技淫巧。研发更不可能成为一

5、种独立存在的生产方式。　　只有资本才能为资本作抵押。信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动，都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本(基础设施)积累完成，就会带来持续税收。这些税收可以再抵押，再投资，自我循环，加速积累。　　城市化模式的选择，说到底，就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式，决定了不同的城市化模式。历史表明，完全靠内部积累，很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累，则会引发大规模社会动乱[ii]。因此，早期资本主义的原始资本积累，很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每一个发达国家，都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。　　差序格局中，

6、民间借贷局限于熟人社会。传统中国社会的信用，只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后，不仅没有完成原始资本积累，反而成为列强积累原始资本的来源地。1949年后，中国重获完整的税收主权，但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式。　　所谓“计划经济”，原理上仍然是通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下，经济分为被农业和工业两大部类，国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门。依靠这种办法，中国建立起初步的工业基础，但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累率，窒息了中国经济，使生产和消费无法实现有效

7、的循环。改革前，中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右[iii]。　　1.2土地财政：中国城市化的“最初的信用”　　中国城市化模式的大突破，起始于80年代后期。当时，依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫尝试仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资[iv]。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。　　1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收分成比例，但却将当时规模还很少的土地收益，划给了地方政府，奠定