对城市化进程中土地财政的作用进行研究

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1、对城市化进程中土地财政的作用进行研究　　对于土地财政，学界并没有一个广泛认可的定义，部分学者甚至认为其不属于正统的学术概念。总的来说，大家试图从以下三个角度来理解和定义土地财政：其一，把它看作是一种行为，即地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动;其二，把它看作是一种融资方式，即土地收益是融资，而不是财政收入;其三，把它看作是不动产资本化的过程，即社会主义公有制条件下的集体土地国有化和国有土地资本化。无论是褒是贬，大家都不可否认的是土地财政在中国的城市化进程中发挥着极其重要的作用，在未来相当长的一段时期内，土地出让收入仍将是地方政府的主要财源。同时，

2、土地财政蕴含着特定的社会风险，必须采取针对措施予以化解。　　一、土地财政的形成及其对地方财政构成的影响　　对于土地出让收入逐年快速增长的原因，学术界普遍将其归结为1994年的分税制改革，认为分税制改革导致了地方财政的饥饿效应，于是地方政府就多卖土地、抬高地价增加收入。如果仅从数字上看，土地出让收入自分税制改革以来逐年增长，1993年全国土地出让收入只有300亿元，到2014年上升至4.26万亿元。但是，相对数据显示，2008～2014年中央一般公共预算收入年均增长11.5%，占全国一般公共预算收入比重从53.3%降至45.9%，地方一般公共预算收入所占比重不降反升，

3、而同期土地出让收入年均增长26.3%，由此也间接地证明了土地财政的形成与分税制改革并没有直接关系。本文认为，地方政府利用土地出让筹集城市建设资金并能持续维持这一局面，其根本原因是国家通过一系列的制度安排使得地方政府获取了城市建设用地的垄断专营。　　首先，《中华人民共和国土地管理法》的三次修订奠定了土地出让地方政府专营的制度基础，1988年的第一次修订为国有土地进入市场提供了法律依据，本次修订规定：国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度;紧接着1998的第二次修订和2004年的第三次修订使国有土地成为城市建设用地的唯一，1998年修

4、订规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得，2004年修订规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;　　其次，2002年国土资源部的《招标挂牌出让国有土地使用权的规定》终止了国有土地的协议出让方式，使地方政府最终获得了完整的城市建设用地的土地专营权力，从此土地出让资金才开始呈现出井喷式增长，土地财政现象开始为社会各界所关注;最后，上升为国策的土地用途管制进一步强化了地方政府对于城市建设用土地的垄断专营地位，土地用途管制为地方政府提供了独家转变土地用途的权力，地方政府凭借自身的土地资源禀赋将土地

5、经营、土地融资和地方债券的发行做得风生水起。　　地方财政对地方财政收入构成产生了巨大的影响。地方财政收入包括地方一般公共预算收入、地方政府性基金预算收入和地方国有资本经营预算收入(由于社会保险基金预算收入只是政府代管的社会公众资金，一般不将其作为通常意义上的政府财政收入)。对于土地出让收入，我们把包括成本补偿性费用(这部分占比逐年提高，2014年约占土地出让毛收入的80%左右)在内的土地出让总收入称为毛收入，把扣除成本补偿性费用后的土地出让收入叫净收入。2014年全国地方财政收入7.58万亿元，其中土地出让毛收入4.26万亿元，此项收入构成了地方政府性基金预算收入的

6、主体，约占85%，且占到地方财政收入的56%。4.26万亿元土地出让收入中，扣除成本补偿性费用后约0.87万亿元属于净收入，可由地方统筹使用，与地方一般公共预算形成互补的关系，相应减轻了地方一般公共预算的压力;同时，对于约占土地出让毛收入80%的成本补偿性费用，将来只有将其纳入预算管理，才能真正把政府收支管住。　　二、理性认识土地财政对城市化的作用　　城市化首先面对的是启动阶段的原始资本积累问题，从经济学角度说，城市化的启动资本，除一些公共收费项目外，要么来自于税收要么来自于土地融资，从广义来说收费属于税收的范畴，所以启动城市化的筹资模式可分为税收财政模式和土地财政

7、模式。　　(一)税收财政的融资缺陷与土地财政的融资优势。税收征收，其本身就是一个交易费用极高的过程，税收征收工作的开展和税收效率的提高受到极大限制。而且，我国税制体系还不完备，财产税还没有建立起来，从收入水平看，目前在我国大规模征收也不现实，并且从操作层面看，居民抗税比企业偷税更难治理。在经济发展水平较低的地区，政府依靠税收保工资和保运转本身就存在难度，依靠税收进行内部积累，很难跨越原始资本积累的门槛，强行积累，则会引发大规模社会动乱。即便是允许地方政府发行债券来筹集资金，但是发债规模一方面受到经济发展以外的行政因素的制约，另外还需要一个发达的金融市场，操作难度