0006财政分权_地方财政赤字与土地财政_来自中部欠发达地区J省的经验证据

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1、２０１２年第１期中南财经政法大学学报№．１．２０１２双月刊Ｂｉｍｏｎｔｈｌｙ总第１９０期ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＺＨＯＮＧＮＡＮＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＯＦＥＣＯＮＯＭＩＣＳＡＮＤＬＡＷＳｅｒｉａｌ№．１９０财政分权、地方财政赤字与土地财政———来自中部欠发达地区Ｊ省的经验证据匡小平卢小祁（江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌３３００１３）摘要：现行的财政支出式分权导致地方财政收支不平衡状况日益严重，而地方政府在收入自主能力受约束的条件下，只能依赖土地财政来缓解地方财政赤字压力。现行的政绩考评体系、预算制度不完善是造成土地财政的重要根源。本文以中部欠发达地区Ｊ省为例，验证了地方财政赤字

2、对土地财政的正向影响效应，建议通过完善现行的财政分权体制，赋予地方政府更多的财权，完善预算管理制度、强化预算的归一性，同时构建以人为本、促进科学发展的政绩考评机制来根治土地财政问题。关键词：财政分权；财政赤字；土地财政；地方债中图分类号：Ｆ８１０．４２文献标识码：Ａ文章编号：１００３－５２３０（２０１２）０１－００６１－０４一、土地财政理论界定和现实渊源从２０００年以来，我国大部分地方政府每年收取的土地资源相关税收和出让金都占到了地方财政收入的６０％以上，土地出让金收入已成为当前地方政府收入中的不可或缺部分，但是，地方财政过多依赖于土地出让金收入，导致地方政府对楼市的调控缺乏自觉

3、性，这也是造成当前房价居高不下的重要根源。由此，土地财政问题日益引起国内学界广泛关注。刘红梅等人认为，“土地财政”可以从两个层面来理解，狭义的土地财政是指一些地方政府依靠土地作为政府取得收入的重要工具，通过出让土［１］地使用权来获得土地出让金，作为地方政府收入的重要补充来源。而广义的土地财政则可以理解［２］［３］［４］为地方政府通过土地和房地产业所获取的一切收入。土地财政衍生出了一系列经济社会问题，如恶化了国民收入分配，抑制了民间投资、造成资源的严重浪费，不利于耕地的保护和农民合法土地权益的保护，激发了社会矛盾。因此，必须想方设法根治土地财政问题。目前学术界有关财政分权与土地财政

4、相关性问题的研究比较多，大量研究表明，当前中国式分权［５］［６］导致地方政府对土地财政的过度依赖。学者们普遍认为，实行分税制以后，地方政府的财权减少了，事权反而在增加，地方财政收支缺口加大。地方政府长期面临着资金短缺的困扰，在很大程度上需要依赖土地出让金、房地产相关税费收入来填补这些资金缺口，这就形成了现在的土地财政。此收稿日期：２０１１－１０－０８作者简介：匡小平（１９６２—），男，湖南双峰人，江西财经大学财税与公共管理学院教授，博士生导师；卢小祁（１９８３—），女，湖南祁阳人，江西财经大学财税与公共管理学院博士生。６１外，政治上的集权制度与财政分权体制并存，以ＧＤＰ和财政收入

5、为主的政绩考核体制，使得地方政府［７］［８］具有实施土地财政行为的内在激励。现有的关于土地财政问题的相关研究既有定性分析，也有定量方面的探讨，由于学者们选取的视角、研究所采集的数据不同（多数采用土地出让金数量来表示土地财政收入），得出的结论也有所不同。在研究财政分权与土地财政问题时，更多的是将财政分权作为一个解释变量直接纳入计量经济模型来分析其对土地财政问题的影响。笔者认为，中国式财政分权作为一种财政体制并不直接对土地财政问题产生影响，而是通过一些中间要素，如由中国式财政分权引发的地方财政赤字日益严重这一重要因素，才是引发土地财政问题的直接原因。地方政府在现行的预算内收入能力受约

6、束的情况下，日益扩大的财政赤字只能依赖于预算外收入来消化。因此，地方财政赤字是分析土地财政问题时一个重要的解释变量；此外，学者们研究的视角更多从全国的角度来分析，很少有学者专门针对欠发达地区的相关情况进行研究的。土地财政问题是目前我国普遍存在的一个现象，不仅存在于沿海发达地区，也存在于内地欠发达省份中。Ｊ省作为具有典型代表的中部欠发达地区之一，其土地财政问题也较为突出。本文拟以Ｊ省为例，探讨中国式财政分权下，地方财政赤字对土地财政的影响效应。二、对土地财政的构成要素、计量方法及指标的说明１．土地财政的构成要素。土地财政主要是指地方政府依靠土地的运作来增加收入，主要由土地出让收入和

7、土地税费收入两部分构成。土地的税费收入主要来源于与土地直接相关的税收收入、间接税收收入和政府部门收费三项收入。与土地直接相关的税种有：城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税。由于契税是地方政府的重要税种，征收范围包括土地和房地产，因此，契税的增长情况也能间接反映土地和房地产交易的增长情况。由于Ｊ省的土地出让收益数额一般列入一般预算外收入项目中，详细的统计数据很难在公开出版的统计年鉴中收集到，因此，在研究过程中，本文选取房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税五项