关于外来人员聚居区的社会治理

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1、关于外来人员聚居区的社会治理　　“城中村”，即地处城区的农村社区，其中的“城”是指其所处地域范围，即该社区位于城区范围甚至城市中心。但从外在表象、土地权属、人员户籍、行政管理等角度而言，这类社区却又具有比较典型的“村”的特点。“城中村”是城市快速发展的产物，也是区域发展不均衡的体现。无论是内地欠发达地区还是沿海较发达城市，“城中村”不仅客观存在，而且为数不少。据统计，北京八个中心城区有“城中村”百余个，广州市区外围有“城中村”138个（占城市规划面积的22.67%），深圳全市共有“城中村”1000多个（其中特区内约有200个

2、）。[1]而作为我国经济、金融中心的上海，“城中村”的数量和规模亦不容小觑。2013年上海市综治办、旧改办等对上海“城中村”所做的调查发现，目前上海城区范围内仍有104个成规模的“城中村”。而根据上海社会科学院社会学所2012年对沪上“城中村”治理情况的专题调研，上海“城中村”的实际数量可能比这个数字要大得多。[2]10从“城中村”的形成轨迹以及各地的现状来看，各地“城中村”有着一个非常鲜明的共性特征――外来人口聚集甚至远远高于“原住民”数量，如上海市宝山南大地区，“城中村”的外来人口占到90%以上。[3]形成这一现象的原因

3、不难理解：作为外来人员，有能力承担城市社区房租的“金领”、“白领”人士毕竟是少数，大部分涌入城市的“蓝领”、“灰领”阶层更愿意选择租金较低且又接近就业地或交通便利的“城中村”居住;而作为“原住民”的“城中村”村民，由于他们在社会环境、发展机遇等方面有着天然的城市优势，在子女接受教育、择业就业等方面享有与城市人员基本相同的条件，因此其后代脱离“村籍”、进入城市的机会几乎等同于城市人员，因此很少留在“城中村”。不难看出，外来人口涌入与本土村民输出的双重作用，直接形成了“城中村”外来人员聚集的现象。外来人口的聚集与“城中村”的特性

4、，使得这一位于城市的社区无论从建筑表象、社区管理以及人文环境等方面都明显不同于一路之隔的城市社区，进而成为城中“特区”。从司法实践中我们发现，“城中村”至少存在以下几个问题。10一是色情现象。由于“城中村”外来人员较多，同时在治安管理等方面存在盲区，因此容易成为色情活动的重灾区。与此同时，相关行政管理部门对于旅馆业、美容美发服务业、文化娱乐业等行业管理松懈，有的未形成常态化、制度化的行政管理机制，也有的因“城中村”特殊的土地权属及人口状况影响了城市管理法规、制度在这一领域的执行效果。“城中村”先天问题及行政部门监督管理上的乏

5、力，为卖淫嫖娼活动提供了机会，导致“城中村”成为色情活动高发区域。二是未成年人监护问题。近年来，伴随着外来人口的涌入，“城中村”出现大量跟随父母进城的未成年人，由于监护人忙于工作，疏于监管，未成年人意外事故屡见不鲜，同时也容易成为受侵害甚至性侵的对象。据报道，2012年以来，北京市朝阳区法院审理的217件未成年人受侵害刑事案件中，发生在城乡结合部和“城中村”地带的占据多数，且多集中在寒暑假，造成这一现象的主要原因在于，城乡结合部或“城中村”外来人口集中，居住人员混杂，社会管理薄弱，且房屋多为平房、大杂院，缺乏必要的安全和防范

6、设施，为犯罪分子提供了较好的屏障。[4]尽管此类现象在上海并不凸显，但司法实践中，由于监护人无暇顾及、社会监护难以到位等主客观原因、“城中村”未成年人遭遇意外，侵害的个案并不鲜见;有的儿童因父母监护不力而遭遇落水、交通意外;有的未成人被胁迫、诱骗参与卖淫;有的甚至成为性侵对象。不难看出，在“城中村”区域，未成年人在受教育和保护等方面存在明显不足。10三是未成年人犯罪。现代社会，人们越来越关注、重视未成年人的教育和保护，并建立了从身心健康到教育监护，从政府管理到社会帮扶等一系列比较全面、系统的保护体系。但在“城中村”区域，这些

7、未成年人保护体系却再次失效，甚至成为未成年人保护真空地带。“进入城市的农村人口由于经济收入、文化素质等原因并不能真正完全融入城市生活，逐渐产生与城市主流文化（社会规范）不太一致的亚文化，在居住区域上形成农民工、城市相对困难群体聚集的“城中村”，而这些受亚文化熏陶的“城中村”容易成为未成年人犯罪的“高发区”。[5]上海市静安区人民检察院在办案及调研中发现，该院2009年至2010年8月受理的“拎包”盗窃案中，包括未成年人在内的十余名青少年犯罪嫌疑人来自同一地区，且都聚居在宝山某“城中村”。10四是赌博违法犯罪。赌博违法犯罪现象

8、的相对普遍也是“城中村”的突出特点之一。尽管通常赌注较小，个案影响也不大，但由于数量较多、分布较广甚至司空见惯（如在村内道路边广泛布设的老虎机及比较常见的赌博游戏机房），赌博已成为一些“城中村”亚文化的标志性现象。同时，赌博活动的普遍也容易引发盗抢、斗殴等治安类违法犯罪行为。造成这一现象的