农村土地流转制度建设的回顾与展望

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1、农村土地流转制度建设的回顾与展望王景新【摘要】本文在回顾我国农村土地流转制度建设历程和剖析当前我国农村土地流转制度主要内容的基础上，提出解决现实问题，进一步推进农村土地流转制度建设的五点建议：一是克服非制度目标的干扰；二是进一步实现农村土地流转的制度目标；三是防止土地流转侵害农民的土地权益；四是调整农村劳动力转移政策；五是多途径实现土地规模经营。【关键词】农村土地流转；制度建设；回顾；展望十七届三中全会《决定》公布前后，许多人都在关心和讨论农村土地流转问题，但也有一些误解，有必要回顾改革30年来的农村土地流转制度

2、建设情况，在总结和反思中加深对十七届三中全会《决定》精神的理解。一、我国农村土地流转制度建设的历程农村土地流转在1984年中央一号文件就提出来了，历经24年的实践，其制度体系日臻完善。十七届三中全会《决定》承先启后，把农村土地流转制度建设引向深入。农村土地流转的最初动因，是为了在延长承包期和稳定承包权后，解决“有地无人中，有人无地种”的矛盾，优化土地资源配置。《关于一九八四年农村工作的通知》（中发[1984]1号）规定，“土地承包期一般应在十五年以上”。承包期限延长必然伴随人地关系的变化，因此中央文件首次提出，“

3、鼓励土地逐步向种田能手集中”，允许“无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容”。农村土地流转的出发点和落脚点是，用市场化流转方式替代周期性行政手段调整，从而既稳定农民承包权，又实现规模经营的双重目标。《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（中发[1985]1号）提倡用“股份式合作”方式发展规模经营。认为“-8-这种股份式合作，不改变入股者的财产所有权，避免了一讲合作就合并财产和平调劳力的弊病，却可以把分散的生产

4、要素结合起来，较快地建立起新的经营规模，积累共有的财产。这种办法值得提倡……”。《关于一九八六年农村工作的部署》（中发[1986]1号）提出，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。这两个中央一号文件已经明确土地流转的出发点和落脚点。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号），在总结农村土地流转实践的成绩和问题的基础上，全面阐述党的农村土地流转政策。2002年通过、2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，将18号文件的精神上

5、升为国家法律。这部法律，在第二章第五节专门阐述土地流转，是我国农村土地流转制度全面而集中的表达。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》承先启后，强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。同时要求“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，……发展多种形式的适度规模经营”。重申“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。充分体现了《决定》“必须切实保障农民权益，始终把

6、实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点”的重大原则。二、当前我国农村土地流转制度的主要内容1.农村土地流转特指农民土地承包经营权的流转，不适用于农村建设用地等其他类土地。2.农村土地流转的前提，[2001]18号文件规定，“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”。3.农村土地流转的主体，《土地承包法》规定，农村土地流转的主体是农户,“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包

7、经营权是否流转和流转的方式”。4.农村土地流转方式渐进扩展。1984年中央一号文件提出的方式是“转包”。1985年中央一号文件提出的方式是“股份式合作”。1986年中央一号文件提出的方式是“发展适度规模的种植专业户”。中发〔2001〕18-8-号文件提出的方式是“转包、转让、租赁”。《土地承包法》规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。十七届三中全会《决定》重申，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。5.农村土地流转应遵循的原

8、则，《土地承包法》规定：平等协商、自愿、有偿；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力；同等条件下，本集体经济组织成员优先。十七届三中全会《决定》重申了这些原则。需要指出，因为《决定》强调承包期限“长久不变”，所以农民承包土地流转期限将不受“剩余期限”的制约。6.土地流转收益归承包农户。《土地承包法》规定，“土地