中国农村土地制度变革的回顾和展望术

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1、万方数据2006年第5期(总第166期)学习与探索Study&ExplomtionNo．5、．2006Sedal．No．166·农业经济与农村发展·中国农村土地制度变革的回顾和展望术张晓山(中国社会科学院农村发展研究所，北京100732)摘要：农村改革以来，农村土地制度变迁的过程，实质上是在保留土地集体所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。农业税取消之后，各个利益相关方更把目光集中在农村的土地上。为解决农村土地制度面临的问题，研究者们提出几种思路。展望土地制度变革，探索农村集体成员——从事不同行业，处于不同经营

2、形态之中的几种类型的农民对农村土地的财产权利的不同实现形式，是可行的具有操作性的制度变迁的方式。这种探索对农民来说就是至关重要的经济问题，也是政治问题。农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素，逐步市场化的过程。农民对土地的财产权利的实现必须要有农民政治上的民主权利落实为保障，必须与农民的民主权利的实现相结合。关键词：农村；土地制度；家庭联产承包制；农地集体所有制；财产权利；民主权利中图分类号：F321．1文献标志码：A文章编号：1002—462x(2006)05—0172—08三农问题的关键点之一是农民的土地问题，而土地问题的核心是与利益相关方的利益关系紧密相连的土地产权制度的改革和完

3、善。现仅对农村改革以来土地制度的演进做一个粗略的回顾和展望。一、改革以来农村土地制度的变迁农用地是不能再生的、宝贵的农业生产要素，是最重要的农业生产资料。家庭联产承包责任制的实行，虽然没有改变集体土地所有权形式，但是，从土地的集体统一经营向农户分散经营的转化，已经使人民公社时期的“三级所有、队为基础”的农村土地集体所有制下的土地产权结构发生了深刻变化。农民已经部分地享有了其承包土地的使用权、剩余索取权及转让权。改革以来，农村土地制度变迁的进程，实质上是在保留集体土地所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农民s本文在写作中得到刘守英、秦晖、党国英、王小映、国鲁来等同志的指正，尤其王小映同志提出了具

4、体的修改意见，在此一并致谢。但本文的观点由笔者自己负责。①参见《农村人民公社工作条例修正草案》，1962年9月17日，中共中央八届十中全会通过。收稿日期：2006—05一18作者简介：张晓山(1947一)，男，湖北蕲春人，所长，研究员，博士生导师，学部委员，从事中国农村的组织与制度研究。·172·土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。1．农村改革后多元的集体土地所有制在法律上得到规范，但“集体”的边界发生了变化人民公社时期，农村土地实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的体制，即在人民公社内部，土地以生产队所有为基础，当时的文件明确规定

5、：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”④当时属于生产大队或公社所有的土地，分别属于各自范围的社员共同所有。其时，尚保留有部分社员的自留地。农村改革后，1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”同时规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”

6、1998年修改后的《土地管理法》在规范村、组所有的同时，还规定：“已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据历史上形成的农村土地占有现实，这些法律规定了包括组所有、村所有、乡(镇)所有的多元的农村集体土地所有制。万方数据其意义在于：(1)明确规范了由谁来发包土地以及在多大的社员范围内发包土地。比如，2003年3月1日实施的《农村土地承包法》就根据多元化的土地所有制，规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”。(2)明

7、确界定了因土地征用等原因引起的土地调整的范围。(3)明确了在多大范围内(村或组)实施征地补偿和劳动力安置。(4)明确了农村未发包土地的管理和使用。那些集体所有但没有发包到户的土地，实际上成为农村真正意义上的社区所有的土地。(5)有利于协调集体内部的土地经济关系。但我们也必须指出，通过1998年修改后的《土地管理法》和同年颁布的《中华人民共和国民法通则》，农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变