关于市政债券若干问题的思考（邓蓓 吴健）

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1、关于市政债券若干问题的思考（邓蓓吴健）　　在发达国家，市政债券早已成为地方政府建设基础设施以及实现某些政策目标的重要融资工具。在我国，法律规定地方政府不能负债，但是加速推进城市化的客观要求，以及事权与财权分配的不协调，导致地方政府普遍负债。尽管地方政府在市政建设领域的适当负债有其合理性，但是过度负债已累积了风险。在推进城市化与控制政府负债风险的双重压力下，我国有必要借鉴发达国家的经验，尽快建立和发展符合国情的市政债券市场，并以此为契机规范市政建设投融资体制，完善地方政府负债模式，彻底打通地方政府融资的瓶颈。 一、市政债券及其特点 　　市政债券又称地方政府债券，是以政

2、府的信用作为担保，以政府税收或其所属项目收益为偿债来源，由各级地方政府及其授权机构或代理机构发行。发行市政债券所募集的资金主要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。 　　基于债券发行人以及投资项目的特定性，市政债券有以下特点： 　　1、发行人必须为各级地方政府及其授权机构或代理机构； 2、市政债券主要为本地区提供公共产品； 　　3、筹集资金一般投向公路、铁路、机场、港口、桥梁、公共交通设施、区域电气化设施、城市污水处理、供水系统、体育场所、医院，学校等公用设施项目的建设，具有公益的色彩； 　　4、根据偿债资金

3、来源的不同，市政债券可以分为一般责任债券和收入债券。一般责任债券只能由有征税权的政府机构发行，并以其征收的某种或某几种税收作为债券本息的来源。在一般责任债券中，政府以其征税权为债券的偿还提供了担保。收入债券可以由有征税权的政府机构发行，也可以由没有征税权的政府以及政府代理机构或授权机构发行；其偿债资金来源往往是政府机构、事业单位、企业的某种特定收入，一般情况下，发行债券的政府以及政府代理机构或授权机构的信誉并不为该债券提供任何保证和担保； 　　5、特殊的免税待遇。美国《1986年税收改革法案》将市政债券区分为公共目的债券、私人项目债券、非政府目的债券，确定了对那些为

4、学校、公路、污水处理等必须由政府投资的项目筹资的公共目的债券免缴联邦所得税；对那些为体育馆、购物中心等筹资的私人项目债券征收联邦所得税；对那些既非政府目的也非私人目的的非政府目的债券免缴联邦所得税；但要缴纳选择性最低税收的原则。 二、市政债券的发展环境及现实需求 发展环境 　　对于地方政府的既有融资渠道而言，大部分城市普遍存在扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的突出矛盾。随着城市化的不断发展，市政建设所需要的资金越来越多，而地方政府用于市政建设的预算内财政资金仅仅靠财政拨款以及城市建设维护税和城市公共事业附加两个专项资金。上海市在1992年到1996年用

5、于城市基础设施建设的投资累计达1143亿元，而政府每年用于承建的财政拨款仅30亿元，5年间资金缺口达千亿元。南京市1995年到1999年城建投资累计达61.9亿元，而财政安排累计仅8亿，加上两个专项资金的22.1亿元，其资金缺口为32亿元。越是大型城市，其资金不足越严重。 　　但城市发展中，市政建设无法中途停止，目前地方政府除运用正常的税收收入和上级政府拨款资金外，解决资金缺口的办法包括批租土地、通过国有企业或国有控股上市公司的产权重组等获得部分资金、向商业银行贷款、引进外资、强制性社会集资等。但是，地方政府在融资手段和渠道上已越来越无能为力，急需一种新的、可持续的

6、融资途径。 　　在需求不振的情况下，扩张性的财政政策可以扩大有效需求，促进经济增长。但是这种政策只是阶段性的，如果长期都实行扩张性财政政策，对经济的刺激作用将越来越小，反而可能导致经济过热、引起通货膨胀。此外，连续实施扩张性的财政政策会造成经济增长对中央政府的高度依赖，市场配置资源的作用将大大降低。 　　因此，中央政府的扩张性财政政策逐步淡出，使得国债的大规模发放有所缓解，中央对地方的基础设施建设的支持也逐步减少。那么地方的市政建设何以为继，已不可能继续依靠中央财政获得建设资金，只有依靠地方城市自身才能够支持城市发展，其中重要方式之一就是发展市政债券，依赖自身信用而

7、不是中央政府的信用从社会上募集资金。 现实需求 　　发展市政债券，可以增强地方政府提供公共物品的能力，避免各地建设受制于一刀切的政策。从可操作性讲，地方政府对于本地居民最需要什么样的公共产品的信息比中央政府更为清楚，因此，地方政府比中央政府更能及时、有效、合理地为本地提供公共产品。从政府体制来讲，地方政府应该具备一定的法人资格，而不仅仅是中央政府的派出机构，既能调动地方积极性，又充分尊重地方自决权利，减轻中央政府的决策压力。当地方政府在现行体制下难以通过税收权等权利来获得提供公共产品的资金时，就应当赋予其必要的举债权，以完成它们的事权。因此，发展市政债券是进一步